良好的生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存繁衍和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)文明發(fā)達(dá)的標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的必要條件。黨的十八大提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，我國(guó)首次將生態(tài)建設(shè)與其它四大建設(shè)并列，提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義五位一體總布局，極大地拓展了生態(tài)文明建設(shè)的視野，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)意義重大。

　　生態(tài)制度是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度規(guī)范建設(shè)的積極成果，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活中存在著注重社會(huì)利益關(guān)系調(diào)整而忽視社會(huì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的傾向，生態(tài)制度不健全和不完善的狀況與生態(tài)文明建設(shè)的要求仍有較大差距，已成為中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的制度性障礙。從整體上看，導(dǎo)致中國(guó)生態(tài)環(huán)境困境的制度性和體制性問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下五方面:
　　1、過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

　　單純追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念的核心，這種傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。人類(lèi)從大自然中不斷地獲取資源，又不加任何處理地排放到大自然中，導(dǎo)致了“資源——產(chǎn)品——污染排放”的單向線性發(fā)展過(guò)程。在早期階段,由于人類(lèi)對(duì)自然的開(kāi)發(fā)能力有限，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響并不那么凸顯。但是隨著工業(yè)時(shí)代的來(lái)臨，這種發(fā)展模式導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，資源短缺的現(xiàn)象愈發(fā)突出。以森林砍伐為例，在經(jīng)濟(jì)利益的趨使下，人類(lèi)大面積砍伐森林。但是對(duì)于動(dòng)物來(lái)說(shuō)，森林是它們賴(lài)以生存的居所，森林中的植物為它們提供食物，森林沒(méi)有了，它們便失去了生存的環(huán)境，于是鳥(niǎo)類(lèi)和哺乳動(dòng)物大幅減少。鳥(niǎo)類(lèi)少了，各種害蟲(chóng)失去了天敵，大量繁殖起來(lái)，給農(nóng)作物造成了嚴(yán)重的危害。

　　2、政府生態(tài)政治意識(shí)偏低，行政作為薄弱

　　黨的十七大報(bào)告明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)，黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。但是很多地方政府的生態(tài)政治意識(shí)仍舊停留在較低認(rèn)知水平。各級(jí)政府對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)以及各個(gè)行政主管部門(mén)分工負(fù)責(zé)的統(tǒng)分結(jié)合的體制，并不利于環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。首先，缺乏生態(tài)優(yōu)先的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制，以GDP 為中心的官員政績(jī)考核機(jī)制，使黨政領(lǐng)導(dǎo)過(guò)分地注重GDP的增長(zhǎng)，缺乏資源環(huán)境保護(hù)的積極性，甚至以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)換得短期經(jīng)濟(jì)量的增長(zhǎng)。但這個(gè)考核機(jī)制忽略了自然資源的消耗程度與環(huán)境污染的損害程度，這是與生態(tài)文明理念相違背的。其次，我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)相關(guān)管理部門(mén)職權(quán)交叉導(dǎo)致職責(zé)不分，政出多門(mén)導(dǎo)致效率低下。例如濕地的管理部門(mén)就分歸屬于林業(yè)、環(huán)保、交通等部門(mén)，在對(duì)其進(jìn)行濕地恢復(fù)治理的時(shí)候會(huì)面臨多頭管理的弊病。再次，生態(tài)政治監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱。監(jiān)管活動(dòng)由政府來(lái)主導(dǎo)進(jìn)行，主要表現(xiàn)在中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)管力度需要強(qiáng)化。最后，“生態(tài)”術(shù)語(yǔ)被亂用濫用。近年來(lái)，我國(guó)多個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或城市規(guī)劃中均提出了生態(tài)農(nóng)業(yè)園、生態(tài)工業(yè)園等詞語(yǔ)，各種媒體廣告也濫用“生態(tài)”術(shù)語(yǔ)以增強(qiáng)宣傳作用，但其具體實(shí)施時(shí)并沒(méi)有生態(tài)功能作用，這些行為嚴(yán)重影響到生態(tài)這個(gè)詞語(yǔ)的科技含量和影響力。

　　3、生態(tài)環(huán)境法律制度不健全

　　首先，我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系并不完善，缺乏深厚的理論基礎(chǔ)及系統(tǒng)考慮，常常就一時(shí)一事做出規(guī)定，影響法律的嚴(yán)肅性和實(shí)施效果。以《環(huán)境保護(hù)法》為例，雖然內(nèi)容包括污染防治與自然資源保護(hù)兩方面內(nèi)容，但實(shí)際上它卻只是一部環(huán)境污染防治法，并沒(méi)有規(guī)定自然資源保護(hù)的基本原則、基本制度，無(wú)法適應(yīng)自然資源綜合性、整體性保護(hù)的要求，因此不能真正體現(xiàn)這部法律的立法目的所在。最新頒布的生態(tài)法律法規(guī)，如《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等等，內(nèi)容各有偏重，相互之間的銜接性和協(xié)調(diào)性不夠。同時(shí)，一些重要領(lǐng)域法規(guī)和制度存在缺位，如目前尚沒(méi)有關(guān)于濕地資源環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)。其次，我國(guó)生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策落后。產(chǎn)業(yè)政策需要涵蓋資源開(kāi)采、生產(chǎn)加工和產(chǎn)品回收三個(gè)環(huán)節(jié)，中國(guó)生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策各個(gè)環(huán)節(jié)與生態(tài)文明的要求都有較大差距。在資源開(kāi)采階段，生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)節(jié)約利用自然，而我國(guó)政府參與定價(jià)導(dǎo)致資源價(jià)格過(guò)低、資源浪費(fèi)；在生產(chǎn)加工階段，生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)依靠科技進(jìn)步發(fā)展綠色生產(chǎn)，而科技體制的行政化抑制了我國(guó)科技創(chuàng)新能力，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力削弱了科技成果的應(yīng)用發(fā)展；在產(chǎn)品回收階段，生態(tài)文明提倡循環(huán)利用，而我國(guó)缺少相應(yīng)的回收機(jī)制，本來(lái)可循環(huán)利用的資源變成了垃圾。再次，生態(tài)消費(fèi)政策的缺失。我國(guó)的生態(tài)消費(fèi)政策處于缺失狀態(tài)，消費(fèi)稅作為中國(guó)三大稅種之一，漏掉了非環(huán)保型產(chǎn)品的征收，一次性用品以及塑料袋等尚未列入征稅范圍，使得這些物品的使用量在中國(guó)一直居高不下，不僅造成了資源浪費(fèi)，也嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境。另外，中國(guó)權(quán)威綠色標(biāo)識(shí)制度的缺乏，也影響了消費(fèi)者的綠色消費(fèi)。

　　4、生態(tài)環(huán)境政策處罰力度不到位

　　我國(guó)生態(tài)法律政策的處罰力度不夠。首先，各類(lèi)單行法對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定普遍偏輕，缺乏具有較強(qiáng)可操作性的責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲制度，法規(guī)和制度對(duì)各級(jí)政府決策的約束性不強(qiáng)，守法成本高而違法成本低，企業(yè)環(huán)境保護(hù)主動(dòng)性不強(qiáng)。其次，中國(guó)司法裁判采用“直接利害關(guān)系原則”，不支持“公益訴訟”。環(huán)境案件的不可逆性和公益性不是傳統(tǒng)訴訟所能保障的。同時(shí)，中國(guó)跨部門(mén)法審判僅有刑事附帶民事訴訟，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足環(huán)境案件審判同時(shí)適用各種實(shí)體法的需要。再次，受行政管理體制和法律規(guī)定不足的影響，環(huán)境執(zhí)法存在執(zhí)行主體混亂、執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法手段單一和現(xiàn)實(shí)約束力不強(qiáng)的缺點(diǎn)。

　　5、缺乏生態(tài)保護(hù)意識(shí)，生態(tài)建設(shè)社會(huì)參與不足

　　由于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，就業(yè)率與家庭平均收入普遍提高，再加上缺乏生態(tài)保護(hù)意識(shí)，許多人養(yǎng)成了不利于生態(tài)保護(hù)的生活習(xí)慣，過(guò)度消耗資源的現(xiàn)象普遍蔓延。一般人消費(fèi)，只考慮自己能否負(fù)擔(dān)得起，而沒(méi)有顧及到對(duì)生活環(huán)境乃至整個(gè)地球所產(chǎn)生的副作用，造成了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。生態(tài)文明需要全社會(huì)力量的共同參與，而我國(guó)缺少公眾參與的制度，生態(tài)建設(shè)社會(huì)參與不足，主要表現(xiàn)為環(huán)保組織參與不足、專(zhuān)家參與不足和公民參與不足。就環(huán)保組織而言，“許多掛靠環(huán)保部門(mén)的環(huán)保組織是由政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化而來(lái)，如各級(jí)環(huán)境科學(xué)協(xié)會(huì)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源政府，管理人員來(lái)源政府，活動(dòng)計(jì)劃受控于政府，沒(méi)有真正的獨(dú)立性和自治性”。就專(zhuān)家參與而言，各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家參與國(guó)家政務(wù)的人員和力度不夠，專(zhuān)家咨詢(xún)制度也往往流于形式。就公民參與來(lái)說(shuō)，多屬于政府倡導(dǎo)下的配合型參與，公眾很難有自己的獨(dú)立立場(chǎng)，公眾參與的實(shí)質(zhì)被空洞化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾對(duì)政府的有效監(jiān)督。而且，中國(guó)公民的參與熱情尤其需要提高。

　　圍繞上述五個(gè)主要問(wèn)題，我們提出以下幾點(diǎn)建議：

　　1、堅(jiān)決執(zhí)行生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展政策

　　首先，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)道路。推行以“低投入、低消耗、低排放、高效益”為主要特征的集約型發(fā)展方式，遵循生態(tài)學(xué)規(guī)律，將清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設(shè)計(jì)和可持續(xù)消費(fèi)等融為一體，實(shí)現(xiàn)廢物減量化、資源化和無(wú)害化，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)和諧循環(huán)，維護(hù)自然生態(tài)平衡。其次，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，形成健康的綠色農(nóng)業(yè)食品和食品原料體系。同時(shí)，大力發(fā)展資源消耗低、環(huán)境污染少的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。

　　2、優(yōu)化政府的生態(tài)行政行為

　　政府在生態(tài)治理向生態(tài)政治轉(zhuǎn)變過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的主體作用，根據(jù)建設(shè)生態(tài)文明職責(zé)的要求，需要進(jìn)一步提高生態(tài)行政能力。首先，改進(jìn)政府績(jī)效評(píng)比機(jī)制，加大力度，盡快實(shí)行以綠色GDP為主要內(nèi)容的核算和考評(píng)制度，建立地區(qū)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其次，推進(jìn)資源環(huán)境管理工作的體制機(jī)制改革，建立綜合能力強(qiáng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)不同環(huán)境部門(mén)之間、不同地區(qū)之間、地區(qū)與部門(mén)之間、環(huán)保部門(mén)與經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)，提高生態(tài)行政的執(zhí)行能力和實(shí)際成效。再次，建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)管力度。建立高效能的執(zhí)法和完善的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。特別是加大對(duì)于環(huán)境案件的執(zhí)法力度，形成強(qiáng)大的生態(tài)法律的社會(huì)威懾力，擴(kuò)大不同社會(huì)主體對(duì)于生態(tài)執(zhí)法的監(jiān)督，推動(dòng)執(zhí)法的公平正義。最后，各地規(guī)劃及媒體廣告中應(yīng)慎用生態(tài)這個(gè)詞語(yǔ)。嚴(yán)格規(guī)范生態(tài)的使用范圍和界限，對(duì)使用生態(tài)一詞但并無(wú)相應(yīng)措施或措施科技含量不足的園區(qū)規(guī)劃進(jìn)行分級(jí)處罰，并限其改正。

　　3、進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的法律體系

　　首先是建立完備的法律體系，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度化、法治化。如把生態(tài)文明的內(nèi)在要求寫(xiě)入憲法；制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》；補(bǔ)充修訂《環(huán)境保護(hù)法》，明確界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)；在各種經(jīng)濟(jì)立法中突出生態(tài)環(huán)保型經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵；在中國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》消費(fèi)者的基本權(quán)利中，增加“環(huán)境權(quán)”內(nèi)容等等。其次，從資源開(kāi)采、生產(chǎn)加工和產(chǎn)品回收三個(gè)環(huán)節(jié)健全法律體系，在資源開(kāi)采和生產(chǎn)加工階段，政府應(yīng)以生態(tài)文明為重，制定綠色生產(chǎn)等相關(guān)制度。在產(chǎn)品收回收階段，建立垃圾回收系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)制度。再次，增加非環(huán)保型產(chǎn)品的消費(fèi)稅，建立權(quán)威綠色標(biāo)識(shí)制度。

　　4、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境處罰力度

　　加大執(zhí)法檢查的力度，努力做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，切實(shí)維護(hù)法律的尊嚴(yán)。嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境責(zé)任追究制度，尤其是刑事責(zé)任的追究制度，加大對(duì)違法超標(biāo)排污企業(yè)的處罰力度，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為。實(shí)施排污收費(fèi)制度，把目前實(shí)行的超標(biāo)排污收費(fèi)制度改革為排污收費(fèi)制度，任何主體只要向環(huán)境排放污染物，就應(yīng)該根據(jù)排污的數(shù)量、種類(lèi)和污染程度交納規(guī)定的費(fèi)用。

　　5、推進(jìn)全體公民的生態(tài)參與

　　生態(tài)文明是全社會(huì)的愿望和追求，必須建立起制度化的途徑以促進(jìn)社會(huì)成員充分參與生態(tài)文明建設(shè)。一是政府可以把一部分環(huán)境治理和管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，最大可能地吸納各種社會(huì)力量、各類(lèi)非政府組織、企業(yè)以及公眾承擔(dān)更多生態(tài)建設(shè)工作，能夠起到防止、緩解和消除由于環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的消極性連鎖反應(yīng)的作用。二是發(fā)揮社會(huì)公眾在生態(tài)法律法規(guī)和制度的制定執(zhí)行過(guò)程中的利益表達(dá)和監(jiān)督作用。吸收社會(huì)公眾參與政府規(guī)章的制定過(guò)程，可以矯正行政機(jī)關(guān)單方制定制度的盲目性；增強(qiáng)環(huán)保組織的監(jiān)管能力，參與行政機(jī)關(guān)的管理過(guò)程，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的運(yùn)用。三是喚起公民的環(huán)保意識(shí)。通過(guò)宣傳教育，引導(dǎo)公民在觀念上認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性以及環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性，使越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到環(huán)境直接關(guān)系到人類(lèi)的生存與發(fā)展，關(guān)系到個(gè)體的福利水平，增強(qiáng)投身環(huán)保事業(yè)的積極性和主動(dòng)性。四是積極引導(dǎo)全社會(huì)的綠色消費(fèi)。擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，引領(lǐng)規(guī)范消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)環(huán)保耐用產(chǎn)品；建立權(quán)威的綠色標(biāo)識(shí)制度，使人們明確認(rèn)知環(huán)保產(chǎn)品和非環(huán)保產(chǎn)品，增強(qiáng)社會(huì)綠色消費(fèi)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

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