摘要：非客運業(yè)務(wù)是城市軌道交通PPP項目特許經(jīng)營的重要內(nèi)容，健康的運營狀態(tài)和良好的收益情況可有效減輕財政支付壓力、提高項目投資和運營效率，但目前國內(nèi)相關(guān)研究較少。本文首先分析國內(nèi)城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)范圍，論述PPP項目非客運業(yè)務(wù)的建設(shè)要點、運營期工作要點和經(jīng)營管理模式，并提出非客運業(yè)務(wù)管理建議。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；PPP；非客運業(yè)務(wù)；管理模式

2014年以來，我國陸續(xù)出臺了系列政策，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，各地掀起推廣PPP模式熱潮。其中，城市軌道交通PPP項目是單項投資額最大的PPP項目。

PPP項目前期，政府方的關(guān)注點主要集中在項目融資減債及社會資本方投資情況等方面，而社會資本方關(guān)注政府補(bǔ)貼總額、投資回收期限、投資回報收益等內(nèi)容。城市軌道交通PPP項目進(jìn)入運營期后，相較于雙方前期對財務(wù)和融資的關(guān)注，雙方關(guān)注點將發(fā)生變化，如項目運營管理籌劃、項目基本服務(wù)提供情況等?；陧椖靠沙掷m(xù)發(fā)展，城市軌道交通PPP項目公司應(yīng)對經(jīng)營模式（客運+非客運）細(xì)化研究，保障實現(xiàn)公共產(chǎn)品項目的長遠(yuǎn)效益和社會資本方的投資期望。

對于城市軌道交通PPP項目管理模式，客運業(yè)務(wù)已初步形成自建/代建+委托運營模式/聯(lián)合運營模式/自主運營的模式，但行業(yè)內(nèi)對非客運業(yè)務(wù)管理的相關(guān)研究較少，也無成熟的管理模式和案例可供參考。項目前期各方焦點在建設(shè)及客運業(yè)務(wù)準(zhǔn)備方面，對于非客運業(yè)務(wù)的開發(fā)和管理的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，由此可能降低非客運業(yè)務(wù)的經(jīng)營收入和資源價值，進(jìn)而影響項目整體收益。

一、非客運業(yè)務(wù)范圍分析

城市軌道交通PPP項目建成后，項目公司按特許經(jīng)營協(xié)議約定，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，非客運業(yè)務(wù)（廣告等）的開展可以彌補(bǔ)客運業(yè)務(wù)在經(jīng)濟(jì)上的可行性。項目非客運業(yè)務(wù)的具體策劃方案由項目公司提出，報實施機(jī)構(gòu)批復(fù)后實施。為提高項目公司的整體盈利能力、降低財政補(bǔ)貼、確保項目投資者獲取合理回報，調(diào)動投資者的積極性，政府方將能夠產(chǎn)生效益的內(nèi)容打包在特許經(jīng)營范圍內(nèi)。根據(jù)國內(nèi)PPP項目特許經(jīng)營實踐，城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)的范圍主要包括如下：

（一）廣告業(yè)務(wù)開發(fā)

包括站臺、站廳、通道、出入口、軌行區(qū)，以及各類軌道交通載客車輛內(nèi)及車身空間等，或直接針對城市軌道交通乘客進(jìn)行傳播或服務(wù)的各類媒體資源的經(jīng)營。

（二）通信業(yè)務(wù)開發(fā)

利用軌道交通民用通信系統(tǒng)為通訊運營商（電信、移動、聯(lián)通等）服務(wù)并取得相應(yīng)的租金或者服務(wù)費。

（三）商業(yè)零售開發(fā)

包括報紙雜志、提款機(jī)服務(wù)、自助售賣類機(jī)具、其他商業(yè)零售點、商鋪出租及其他服務(wù)的收入等。

（四）各類通道

與項目相連接且在項目范圍內(nèi)的各類通道經(jīng)營。

（五）其他非客運業(yè)務(wù)

發(fā)行的珍藏車票、發(fā)行的紀(jì)念車票等。

其他適用法律允許利用項目資產(chǎn)內(nèi)的空間所從事的任何其他非客運服務(wù)業(yè)務(wù)。

二、非客運業(yè)務(wù)建設(shè)期及運營期工作要點

（一）建設(shè)期工作要點

非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營效果取決于經(jīng)營模式、資源價值和城市發(fā)展等，同時與建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性有關(guān)。根據(jù)成都、西安、烏魯木齊等地城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)實操經(jīng)驗，本文認(rèn)為非客運業(yè)務(wù)建設(shè)期管理應(yīng)注重以下工作要點。

1.為促使城市軌道交通非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)與項目線路建設(shè)、商業(yè)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，確保軌道交通非客運業(yè)務(wù)資源運營效果。在進(jìn)行項目建設(shè)時需注意非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)與經(jīng)營應(yīng)以滿足乘客服務(wù)需求為出發(fā)點，用專業(yè)的團(tuán)隊和專業(yè)的視角對項目非客運業(yè)務(wù)資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化配置。

2.城市軌道交通PPP項目建設(shè)，應(yīng)在特許經(jīng)營協(xié)議約定和項目設(shè)計文件的指導(dǎo)下，因地制宜開發(fā)利用軌道交通非客運業(yè)務(wù)資源。

3.城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源的開發(fā)應(yīng)統(tǒng)一布置，綜合考慮，在線路開通運營前實現(xiàn)通電、亮燈和上畫，相關(guān)配套運營正常。

4.城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)應(yīng)單獨進(jìn)行策劃設(shè)計。廣告媒體位置的設(shè)計應(yīng)結(jié)合裝修設(shè)計，充分考慮站點周邊情況、出入口分布情況、出入客流走向情況等因素，并征詢專業(yè)運營機(jī)構(gòu)的意見。

5.城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)應(yīng)考慮為廣告、通信、商業(yè)等業(yè)務(wù)的遠(yuǎn)期發(fā)展預(yù)留條件。

例如，凡確定為廣告媒體的位置（包括擬安裝位置和預(yù)留位置）的，均要求在圖紙上標(biāo)明廣告媒體位置并在施工圖上標(biāo)明尺寸以確保廣告位置落實，避免其他設(shè)備造成阻擋；消防設(shè)備設(shè)置、電氣開關(guān)箱、運營導(dǎo)向牌、售票機(jī)等設(shè)備的位置要與廣告位置結(jié)合起來一并考慮；已預(yù)留的廣告專用電源，需要在預(yù)留處和接口處做專門標(biāo)記，并在圖紙上明確標(biāo)示。

6.城市軌道交通PPP項目的商鋪、銀行網(wǎng)點、商業(yè)自助設(shè)備等商業(yè)資源，按照商業(yè)原則設(shè)置在便于為乘客提供服務(wù)的位置。同時，在每個地面出入口的公告欄內(nèi)預(yù)留張貼站內(nèi)商業(yè)服務(wù)指南的位置。需要注意地下車站的商業(yè)資源網(wǎng)點不應(yīng)設(shè)置在站臺、站廳乘客疏散區(qū)及疏散通道內(nèi)。

7.如車站規(guī)劃有商業(yè)區(qū)或大型住宅區(qū)的上蓋項目，在該站考慮主通道方向開發(fā)地下商業(yè)街或地下商城時，需要預(yù)留獨立的通風(fēng)、空調(diào)、給排水、供電和裝修條件。車站地面服務(wù)配套設(shè)施，如同時設(shè)立公廁和臨街面設(shè)商鋪的，要處理好廁所與商鋪的位置，以不影響商鋪客流為原則。

（二）運營期工作要點

PPP項目運營期，項目公司根據(jù)非客運業(yè)務(wù)特許經(jīng)營范圍開展相關(guān)工作，統(tǒng)籌考慮策劃管理、報審管理、經(jīng)營管理、招商管理、設(shè)施設(shè)備管理、安全生產(chǎn)管理等內(nèi)容。根據(jù)作者非客運業(yè)務(wù)實操經(jīng)驗，本文認(rèn)為非客運業(yè)務(wù)運營期管理應(yīng)注重以下工作要點。

1.非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)投資項目申報管理

項目公司對非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)投資項目立項實行審批制度，特許經(jīng)營范圍內(nèi)非客運業(yè)務(wù)資源由項目公司審批立項；特許經(jīng)營范圍外新增非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)由項目公司審核，報政府方審批后立項。

新增非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)投資項目的經(jīng)營方在申報新增投資項目時，應(yīng)先后編制提交《項目建議書》和《可行性研究報告》?！犊尚行匝芯繄蟾妗穼徟ㄟ^后，經(jīng)營方開始進(jìn)行項目開發(fā)策劃和實施工作。

2.《策劃方案》的編制及審批

在PPP項目非客運業(yè)務(wù)運營籌備期，經(jīng)營方應(yīng)根據(jù)項目非客運業(yè)務(wù)資源特點，編制非客運業(yè)務(wù)資源實施《策劃方案》并報項目公司審批。以審批通過后的《策劃方案》為基礎(chǔ)，開展項目非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營工作。策劃方案應(yīng)包含項目市場環(huán)境分析、資源開發(fā)具體方案、經(jīng)營模式、招商方案、市場前景及經(jīng)濟(jì)效益分析等內(nèi)容。

3.非客運業(yè)務(wù)資源項目工程整體移交及檔案管理

PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源工程質(zhì)量驗收合格后，項目公司應(yīng)根據(jù)項目移交管理辦法、規(guī)章和制度及非客運業(yè)務(wù)資源建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將建設(shè)后的非客運業(yè)務(wù)資源工程項目檔案資料及工程實體整體移交給運營管理方。非客運業(yè)務(wù)運營期，由運營管理方負(fù)責(zé)非客運業(yè)務(wù)資源工程資產(chǎn)管理和工程項目檔案資料的管理。

4.非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營管理報告

經(jīng)營方應(yīng)按年度向項目公司上報各類非客運業(yè)務(wù)資源信息報表及相關(guān)臺賬信息，包括廣告媒體租賃情況、車站燈箱廣告租賃情況、商業(yè)資源經(jīng)營情況等信息報表，項目公司主管部門對其進(jìn)行管理并按要求上報政府方。

5.非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營分析管理

項目公司主管部門應(yīng)對非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營成果組織周期性評價，考察研究行業(yè)內(nèi)新技術(shù)、新工藝和經(jīng)營模式等方面，為項目公司非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營決策提供信息基礎(chǔ)。

三、非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營管理模式

城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源的開發(fā)與經(jīng)營可為項目公司提供穩(wěn)定的收益。因此，非客運業(yè)務(wù)資源的開發(fā)與經(jīng)營應(yīng)本著經(jīng)營效益最大化原則，選擇非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營管理模式。

根據(jù)作者非客運業(yè)務(wù)實操經(jīng)驗，城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源管理可采取自主經(jīng)營和委托經(jīng)營的方式。無論采取何種管理模式，項目公司均應(yīng)該根據(jù)項目非客運業(yè)務(wù)運營規(guī)劃和商業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定項目經(jīng)營目標(biāo)（如經(jīng)營收入、利潤、利潤率等），并根據(jù)具體經(jīng)營指標(biāo)進(jìn)行經(jīng)營模式的選擇。

（一）自主經(jīng)營模式

自主經(jīng)營模式下，經(jīng)營管理方式由項目公司自主決策，經(jīng)營收益由項目公司直接把控，項目公司對非客運業(yè)務(wù)所涉及的策劃、審批、發(fā)布、維護(hù)、改造、開發(fā)等進(jìn)行直接管理。

項目公司具有非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營開發(fā)經(jīng)驗或者具有豐富的非客運業(yè)務(wù)管理人才時，可選擇自主經(jīng)營模式，但項目公司需聘請專業(yè)的第三方咨詢單位對非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營進(jìn)行技術(shù)支持，進(jìn)而實現(xiàn)專業(yè)運營。

（二）委托運營模式

委托運營模式下，項目公司將相關(guān)業(yè)務(wù)委托給專業(yè)的經(jīng)營單位經(jīng)營，項目公司收取項目收益或支付相關(guān)管理費。根據(jù)作者對于非客運項目相關(guān)經(jīng)驗，項目公司缺乏相關(guān)經(jīng)驗或無成熟的管理人才，市場具有優(yōu)質(zhì)的非客運業(yè)務(wù)運營商時，可采用委托運營模式。委托運營模式下非客運業(yè)務(wù)收入主要來源于非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費，具體可分為以下四種模式。

1.固定租金模式

固定租金模式是在非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，項目公司每年向運營商收取固定不變的年租金。該模式下，項目公司可以獲得較為穩(wěn)定的租金收入，且不必承擔(dān)受托人的經(jīng)營風(fēng)險；轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，項目公司收益水平較低。建議非客運資源為傳統(tǒng)項目，年收入能夠較為準(zhǔn)確測算時選擇該模式。

2.總價包干模式

總價包干模式是在非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，簽訂固定總價合同，項目公司按期向運營商收取非客運資源轉(zhuǎn)讓費。該模式下，項目公司對于非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營的風(fēng)險低、管理簡單、結(jié)算簡便，但受制于風(fēng)險承擔(dān)等情況；轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，項目收益較低。建議資源市場增值潛力小、新業(yè)務(wù)開發(fā)不在承包范圍內(nèi)時選擇該模式。

3.遞增租金模式

遞增租金模式是在非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，年租金按照約定的比例增長，項目公司每年向運營商收取約定價格的年租金。該模式考慮了非客運資源商業(yè)價值成長因素，有利于提高項目公司收益水平；該模式下租金的增長幅度和年租金額度的確定難度較高。建議資源市場增值潛力大，項目非客運資源可經(jīng)營程度高，且PPP合同有非客運業(yè)務(wù)收入激勵機(jī)制時選擇該模式。

4.基準(zhǔn)租金加提成模式

基準(zhǔn)租金是指經(jīng)營方（受托方）在經(jīng)營期內(nèi)每年向項目繳納的固定租金，當(dāng)項目非客運業(yè)務(wù)收入高于基準(zhǔn)租金時，高出部分收入雙方按照約定的比例進(jìn)行分成，項目公司按期向運營商支付租金及提成。該模式兼顧了項目公司非客運收入的穩(wěn)定性以及合理的風(fēng)險分擔(dān)，對經(jīng)營方（受托方）起到一定的激勵作用，項目公司可以得到較好的收益。該模式下項目公司需深度介入經(jīng)營方合同管理、財務(wù)管理、成本管理等重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)難度較高，對項目管理人員的要求較高。建議資源市場增值潛力大，項目非客運資源價值預(yù)測難度高，且PPP合同有非客運業(yè)務(wù)收入激勵機(jī)制時選擇該模式。

四、城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)管理建議

非客運業(yè)務(wù)是PPP項目特許經(jīng)營范圍中的重要內(nèi)容，為實現(xiàn)科學(xué)管理、提升投資收益，發(fā)揮PPP項目優(yōu)勢，本文給出如下建議。

（一）建立項目非客運業(yè)務(wù)開發(fā)規(guī)劃及管理體制

項目公司在建設(shè)期對于非客運業(yè)務(wù)資源的投資決策應(yīng)制定項目運營規(guī)劃和商業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定相關(guān)管理流程和規(guī)章制度，在專業(yè)分析的基礎(chǔ)上做出投資決策判斷，防范和控制投資風(fēng)險，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益。

（二）提前籌劃以實現(xiàn)“四個同步”

項目公司在建設(shè)期開始籌劃管理項目非客運業(yè)務(wù)，用專業(yè)的團(tuán)隊和專業(yè)的視角對項目非客運業(yè)務(wù)資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化配置。項目非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)應(yīng)做到同步策劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)和同步開通，促進(jìn)PPP項目建設(shè)、運營和所屬資源開發(fā)利用的良性互動和循環(huán)，實現(xiàn)物有所值。

（三）選擇合適的非客運資源經(jīng)營管理模式

項目公司在運營前應(yīng)研究確定非客運業(yè)務(wù)的管理模式，開展運營規(guī)劃和商業(yè)模式創(chuàng)新，在增加創(chuàng)收和成本開支的基礎(chǔ)上實現(xiàn)精細(xì)化管理和收益最優(yōu)。

（四）選擇專業(yè)的團(tuán)隊實現(xiàn)非客運資源高效運營

國內(nèi)各城市軌道交通PPP項目社會資本方大多為施工單位，非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營經(jīng)驗和能力不強(qiáng)，因此選擇專業(yè)的團(tuán)隊幫助項目公司可實現(xiàn)非客運資源高效運營。通過專業(yè)的第三方開展非客運業(yè)務(wù)管理和經(jīng)營工作，可汲取此類單位在非客運業(yè)務(wù)領(lǐng)域的豐富經(jīng)驗，進(jìn)而提高項目非客運資源的價值和盈利能力。

（五）采用動態(tài)的管理機(jī)制

PPP模式有利于提高公共產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。國內(nèi)城市軌道交通PPP項目應(yīng)基于自身的非客運資源，在資源價值評估、管理模式的選擇、經(jīng)營伙伴選擇、資產(chǎn)管理等方面總結(jié)PPP項目運作的經(jīng)驗和不足，探索創(chuàng)造新的管理模式，在更大范圍、更高層次、更寬領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場運作，為項目周期的非客運業(yè)務(wù)管理方式的選擇提供素材和思路。

總之，PPP的成功實施需要統(tǒng)籌全壽命周期成本和效益，PPP項目非客運業(yè)務(wù)管理模式對于項目的投資收益、提供外圍服務(wù)等具有重大影響，各項目應(yīng)結(jié)合非客運業(yè)務(wù)特點、收益目標(biāo)、社會資本方經(jīng)驗、可提供服務(wù)的潛在對象等，綜合確定管理模式。