在各地項(xiàng)目謀劃實(shí)踐中，項(xiàng)目謀劃有狹義與廣義兩種范疇。所謂狹義的項(xiàng)目謀劃，是為配合發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的落地實(shí)施，提高規(guī)劃的針對(duì)性和操作性，研究提出未來(lái)一段時(shí)間部署實(shí)施的重大項(xiàng)目安排，包括篩選項(xiàng)目、提出重大項(xiàng)目入庫(kù)清單，以及根據(jù)新形勢(shì)新變化新要求，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整重大項(xiàng)目庫(kù)。所謂廣義的項(xiàng)目謀劃，則覆蓋了整個(gè)項(xiàng)目前期階段，包括研究重大項(xiàng)目總體安排、開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目前期研究等任務(wù)。本文探討廣義的項(xiàng)目謀劃，包括階段劃分和主要工作。

一、項(xiàng)目謀劃的階段劃分

基于全過(guò)程管理理念，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融組織通常將項(xiàng)目周期劃分為“項(xiàng)目提出與篩選、項(xiàng)目前期研究、項(xiàng)目評(píng)估與決策、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及后評(píng)價(jià)”五個(gè)階段。借鑒國(guó)際項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)將“項(xiàng)目提出與篩選、項(xiàng)目前期研究、項(xiàng)目評(píng)估與決策”三個(gè)階段納入項(xiàng)目前期管理工作，同時(shí)建立和強(qiáng)化了項(xiàng)目中期監(jiān)督管理和后評(píng)價(jià)制度。

項(xiàng)目謀劃覆蓋整個(gè)項(xiàng)目前期，可劃分為“項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目決策和項(xiàng)目融資”四個(gè)階段，這是項(xiàng)目研究逐步深入、認(rèn)識(shí)不斷深化、質(zhì)量漸次提高、成果優(yōu)化完善的過(guò)程，涉及投資機(jī)會(huì)研究、項(xiàng)目初步可研和可行性研究，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、包裝、申報(bào)，包括企業(yè)并購(gòu)、專項(xiàng)債、PPP、EOD和REITs方案等具體工作。

圖1 項(xiàng)目周期

圖2  項(xiàng)目謀劃的主要階段

二、項(xiàng)目謀劃的主要工作

（一）項(xiàng)目篩選階段

項(xiàng)目篩選階段的主要工作是研究提出重大項(xiàng)目清單，并根據(jù)形勢(shì)變化進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以及開(kāi)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新研究，提出產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)空間布局圖、企業(yè)分工協(xié)作鏈等。

——研究提出重大項(xiàng)目清單。近年來(lái)，各地在開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展等中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，為了提高規(guī)劃的針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性，都以重大項(xiàng)目為抓手，優(yōu)先保障土地、能源等要素資源，研究提出未來(lái)一段時(shí)期的重大項(xiàng)目建設(shè)安排，并在資金財(cái)政、金融信貸等方面予以支持。本階段項(xiàng)目謀劃的主要工作是分析發(fā)展基礎(chǔ)，查找問(wèn)題短板，把握政策規(guī)劃，跟蹤行業(yè)動(dòng)向，研究市場(chǎng)需求，征求篩選提出重大項(xiàng)目清單，納入各地發(fā)改委重大項(xiàng)目庫(kù)管理。各地在推薦申報(bào)中央和地方財(cái)政預(yù)算各類專項(xiàng)時(shí)，一般也會(huì)將項(xiàng)目入庫(kù)作為前置條件。

——?jiǎng)討B(tài)優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目清單。由于中長(zhǎng)期規(guī)劃執(zhí)行期通常都在3-5年或是5-10年，有的甚至長(zhǎng)達(dá)10-15年。在此期間，市場(chǎng)、技術(shù)、政策、規(guī)劃、環(huán)境、資源等都可能發(fā)生變化，甚至出現(xiàn)重大變化。比如2020年開(kāi)始持續(xù)三年的全球新冠疫情、美國(guó)主導(dǎo)的逆全球化和我國(guó)構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”新發(fā)展格局、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。面對(duì)新階段新形勢(shì)新任務(wù)，各地在開(kāi)展“十四五”規(guī)劃中期評(píng)估中，都會(huì)重新審視規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)和主要任務(wù)，以及重大項(xiàng)目安排，并對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修編，對(duì)重大項(xiàng)目安排進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充、完善。

——重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新研究。開(kāi)展產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新研究，從中尋找關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)，提出“延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈”重大項(xiàng)目，建立產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)鏈長(zhǎng)制，強(qiáng)力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，是各地項(xiàng)目謀劃的創(chuàng)新模式。產(chǎn)業(yè)鏈作為暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的橋梁和紐帶，在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中的作用至關(guān)重要。通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新研究，聚焦龍頭企業(yè)不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈條不完善、整體產(chǎn)業(yè)規(guī)模待提升等問(wèn)題，以構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)安全韌性為目標(biāo)，加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展，暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)、市場(chǎng)循環(huán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）項(xiàng)目立項(xiàng)階段

項(xiàng)目立項(xiàng)階段的主要工作是預(yù)可行性研究，編制項(xiàng)目預(yù)可行性研究報(bào)告、商業(yè)計(jì)劃書、項(xiàng)目策劃書等。

——預(yù)可行性研究。又稱初步可行性研究、項(xiàng)目建議書或立項(xiàng)申請(qǐng)報(bào)告。由項(xiàng)目發(fā)起人（籌建單位或項(xiàng)目法人）根據(jù)國(guó)家和地方中長(zhǎng)期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)力布局、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、所在地的內(nèi)外部條件，就某一新建、擴(kuò)建或改造項(xiàng)目提出的項(xiàng)目建議文件，是對(duì)擬建項(xiàng)目的框架性的總體設(shè)想。重點(diǎn)論述項(xiàng)目建設(shè)的必要性，把項(xiàng)目投資的設(shè)想變?yōu)楦怕缘耐顿Y建議。按照國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目管理制度規(guī)定，項(xiàng)目建議書是項(xiàng)目發(fā)起人向政府投資主管部門上報(bào)以獲得項(xiàng)目立項(xiàng)的申報(bào)文件，為項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)作出初步?jīng)Q策提供必要依據(jù)。項(xiàng)目建議書也是大型、復(fù)雜投資項(xiàng)目前期研究不可或缺的重要環(huán)節(jié)，可以減少項(xiàng)目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎(chǔ)。

——編制商業(yè)計(jì)劃書。商業(yè)計(jì)劃書是項(xiàng)目單位為獲得招商融資和其它發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)一定的格式和內(nèi)容要求，向受眾全面展示公司和項(xiàng)目狀況、發(fā)展計(jì)劃和未來(lái)潛力的報(bào)告。主要意圖是給投資者提供一份創(chuàng)業(yè)的項(xiàng)目介紹，展現(xiàn)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的潛力和價(jià)值，便于投資者準(zhǔn)確評(píng)判企業(yè)或項(xiàng)目，并說(shuō)服他們對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，從而使企業(yè)獲得融資。

——編制項(xiàng)目策劃書。項(xiàng)目策劃書是指對(duì)某個(gè)未來(lái)的項(xiàng)目或活動(dòng)進(jìn)行策劃的總體方案，是組織活動(dòng)的實(shí)施指南，包括建設(shè)項(xiàng)目策劃、市場(chǎng)營(yíng)銷策劃、旅游活動(dòng)策劃、演出活動(dòng)策劃等眾多類別，因項(xiàng)目的不同策劃書的內(nèi)容千差萬(wàn)別，但同類項(xiàng)目會(huì)有一定的相似性。

（三）項(xiàng)目決策階段

項(xiàng)目決策階段的主要工作是開(kāi)展可行性研究，編制可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、資金申請(qǐng)報(bào)告，以及視項(xiàng)目情況而開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、用地評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、排放評(píng)價(jià)、資源綜合利用評(píng)價(jià)以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等專項(xiàng)評(píng)價(jià)研究工作。

——項(xiàng)目可行性研究。項(xiàng)目可行性研究是項(xiàng)目前期論證的核心工作、投資項(xiàng)目決策科學(xué)化的重要支撐工具，是在20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)改革開(kāi)放后學(xué)習(xí)借鑒世界銀行和聯(lián)合國(guó)工發(fā)組織的經(jīng)驗(yàn)而采取的制度安排。1981年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計(jì)劃管理、控制基本建設(shè)規(guī)模的若干規(guī)定》（國(guó)發(fā)〔1981〕30號(hào)），首次提出所有新建、擴(kuò)建大中型項(xiàng)目都必須編制可行性研究報(bào)告。1982年6月，在時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)家計(jì)委主任宋平同志的倡議下，中咨公司應(yīng)運(yùn)而生，主要承擔(dān)國(guó)家重大項(xiàng)目的咨詢?cè)u(píng)估論證工作，對(duì)所有大中型建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，作為國(guó)家決策的重要依據(jù)。2002年，國(guó)家計(jì)委發(fā)布《投資項(xiàng)目可行性研究指南》（計(jì)辦投資〔2022〕15號(hào)），對(duì)項(xiàng)目可行性研究進(jìn)行了規(guī)范。2023年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布新版的可行性研究報(bào)告編制大綱（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范了可行性研究編制工作。

——編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)），對(duì)固定資產(chǎn)投資管理制度進(jìn)行了重大改革，首次區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，采取不同的管理制度。同時(shí)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批，大幅度下放審批權(quán)力給地方。對(duì)于政府投資項(xiàng)目，進(jìn)一步嚴(yán)格項(xiàng)目審批，加強(qiáng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督評(píng)價(jià)，強(qiáng)化項(xiàng)目全過(guò)程管理；對(duì)于不涉及使用政府投資的企業(yè)投資項(xiàng)目，區(qū)分不同情況分別實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目核準(zhǔn)制和項(xiàng)目備案制。對(duì)于實(shí)現(xiàn)備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，僅需要向政府主管部門提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)項(xiàng)目建議書、可行性研究和項(xiàng)目開(kāi)工報(bào)告的程序。

——編制資金申請(qǐng)報(bào)告。根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》（2016年12月，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第45號(hào)）的規(guī)定，對(duì)于市場(chǎng)不能有效配置資源，需要政府支持的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，可以編制資金申請(qǐng)報(bào)告，申報(bào)相應(yīng)的中央財(cái)政專項(xiàng)，申請(qǐng)投資補(bǔ)助和貼息資金。具體包括：社會(huì)公益服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，重大科技進(jìn)步，社會(huì)管理和國(guó)家安全，以及符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的其他公共領(lǐng)域。

——開(kāi)展項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開(kāi)工建設(shè)前將環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。在項(xiàng)目前期研究階段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目施工、運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)階段，可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，為項(xiàng)目選址、設(shè)計(jì)及建成投產(chǎn)后的環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)。

——開(kāi)展項(xiàng)目節(jié)能評(píng)價(jià)。節(jié)約資源是我國(guó)的基本國(guó)策，2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，明確建立固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查制度。規(guī)定有關(guān)部門和地方人民政府要對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（含新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目）進(jìn)行節(jié)能評(píng)估和審查，對(duì)未進(jìn)行節(jié)能審查或未能通過(guò)節(jié)能審查的項(xiàng)目一律不得審批、核準(zhǔn)。2008年修訂的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》進(jìn)一步強(qiáng)化了節(jié)能評(píng)價(jià)制度的法律地位。2023年6月施行的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》明確，對(duì)于政府投資項(xiàng)目，建設(shè)單位在報(bào)送項(xiàng)目可行性研究報(bào)告前，需取得節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見(jiàn)；企業(yè)投資項(xiàng)目，建設(shè)單位需在開(kāi)工建設(shè)前取得節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見(jiàn)。未按規(guī)定進(jìn)行節(jié)能審查，或節(jié)能審查未通過(guò)的項(xiàng)目，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)，已經(jīng)建成的不得投入生產(chǎn)、使用。

——開(kāi)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。2019年05月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《重大行政決策暫行條例》（國(guó)令第713號(hào)），重大行政決策的實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評(píng)估決策的風(fēng)險(xiǎn)可控性，作為重大行政決策的重要依據(jù)。系統(tǒng)調(diào)查重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生的主要風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的重大影響，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的有效策略和預(yù)案，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項(xiàng)實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，確保重大建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施。

（四）項(xiàng)目融資階段

項(xiàng)目融資階段的主要工作是研究融資方式、設(shè)計(jì)融資結(jié)構(gòu)、提出融資方案，包括企業(yè)并購(gòu)、專項(xiàng)債、EOD、PPP、REITs方案等研究工作。

——企業(yè)并購(gòu)方案研究。企業(yè)并購(gòu)（Mergers and Acquisitions）是企業(yè)之間的兼并與收購(gòu)行為，是企業(yè)為獲得新資源，進(jìn)入新領(lǐng)域，開(kāi)拓新市場(chǎng)，提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在平等自愿、等價(jià)有償基礎(chǔ)上，以一定的經(jīng)濟(jì)方式取得其他法人產(chǎn)權(quán)的行為。企業(yè)并購(gòu)是全球資本運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)的一種主要形式，包括公司合并、資產(chǎn)收購(gòu)、股權(quán)收購(gòu)三種形式。企業(yè)并購(gòu)涉及眾多工作，其中盡職調(diào)查、資產(chǎn)評(píng)估和并購(gòu)方案是最重要的任務(wù)。盡職調(diào)查是基礎(chǔ)，要求詳盡調(diào)查目標(biāo)企業(yè)的業(yè)務(wù)、市場(chǎng)、組織、勞動(dòng)關(guān)系、資產(chǎn)和債務(wù)明細(xì)等，并逐一審核；資產(chǎn)評(píng)估是企業(yè)并購(gòu)成功的關(guān)鍵，要求運(yùn)用合理的方法，對(duì)目標(biāo)企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估，同時(shí)清理債權(quán)債務(wù)，確定資產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓底價(jià)。在此基礎(chǔ)上，研究制定企業(yè)并購(gòu)方案，為并購(gòu)工作提供指引。

——PPP項(xiàng)目方案策劃。政府和社會(huì)資本合作（PPP， Public- Private-Partnership的縮寫）模式，是指政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。2014年11月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。同時(shí)，為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證。

——地方專項(xiàng)債申報(bào)。地方政府專項(xiàng)債券（簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。專項(xiàng)債作為地方政府的融資工具，可以有效拓寬地方政府的融資渠道，降低地方政府的融資成本；同時(shí)專項(xiàng)債還扮演著財(cái)政政策工具的角色，其政策目標(biāo)是擴(kuò)大有效投資，帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)。專項(xiàng)債制度始于2015年，財(cái)政部出臺(tái)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)），當(dāng)年發(fā)行1000億元。其后，發(fā)行規(guī)模逐年擴(kuò)大，2018年首次突破1萬(wàn)億，2022年達(dá)到3.75萬(wàn)億，已累計(jì)發(fā)行20多萬(wàn)億。投向領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，并可作為項(xiàng)目資本金，最高比例25%。專項(xiàng)債成為穩(wěn)投資、保增長(zhǎng)的重要舉措。按照2019年6月，中辦國(guó)辦《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，專項(xiàng)債聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。此后，專項(xiàng)債領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，軌道交通、文化旅游、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、新基建、保障性租賃住房等也納入。2023年第二批專項(xiàng)債資金重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目等11大領(lǐng)域。監(jiān)管部門明確，以省份為單位，今年專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例上限保持在25%左右。

按照監(jiān)管要求，只有國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同審核通過(guò)的項(xiàng)目才能發(fā)行專項(xiàng)債。其中，國(guó)家發(fā)改委主要對(duì)項(xiàng)目投向領(lǐng)域是否精準(zhǔn)、前期工作是否完備、投資規(guī)模是否合理等因素進(jìn)行審核；財(cái)政部主要對(duì)項(xiàng)目收益能否覆蓋本息、項(xiàng)目信息是否完備、當(dāng)年能否形成實(shí)物工作量、能否形成有效投資等因素進(jìn)行審核。申報(bào)專項(xiàng)債，需要準(zhǔn)備全套申請(qǐng)材料，除可行性研究報(bào)告、用地意見(jiàn)、項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)文件外，還需要編制項(xiàng)目收益與融資自求平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)書、法律意見(jiàn)書和事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告。

——項(xiàng)目EOD實(shí)施方案研究。EOD全稱是生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Ecology-Oriented Development），是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、統(tǒng)籌推進(jìn)、一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的環(huán)境治理項(xiàng)目組織實(shí)施方式。2021年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)），明確社會(huì)資本可以以自主投資模式、與政府合作模式、公益參與模式參與。并明確社會(huì)資本可通過(guò)以下方式在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益：采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過(guò)經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等。為生態(tài)資源打開(kāi)金融工具箱，國(guó)家提供多種財(cái)政支持手段，主要集中在生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)和專項(xiàng)債兩個(gè)層面。2021年，推出生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金最高可達(dá)20億、占比60%，以《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2021〕100號(hào)）為代表，激活了生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)；2022年，新增專項(xiàng)債1.46萬(wàn)億元，包含生態(tài)環(huán)保、市政水利等專項(xiàng)債重點(diǎn)支持的九大方向。目前，全國(guó)EOD兩批試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)94個(gè)，截止2021年底第一批36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目授信額度644億元，貸款186億元，其中國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行累計(jì)授信額度503億元，為后續(xù)項(xiàng)目的啟動(dòng)提供基本保證。

不是所有的產(chǎn)業(yè)類型都適合EOD模式，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》，不僅對(duì)EOD項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)選擇原則進(jìn)行描述，也對(duì)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行界定。其中，產(chǎn)業(yè)選擇原則強(qiáng)調(diào)“發(fā)展契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項(xiàng)目收益能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)”，常見(jiàn)類型主要包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)、清潔能源三類產(chǎn)業(yè)。其中，生態(tài)產(chǎn)業(yè)可細(xì)分為生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等；環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)可細(xì)分為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等；清潔能源細(xì)分為“光伏+”、生物質(zhì)能利用等。EOD有三大核心創(chuàng)新。一是體現(xiàn)“融合”。項(xiàng)目肥瘦搭配，推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有效融合。二是強(qiáng)調(diào)“一體”。由一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項(xiàng)目一體化推進(jìn)，建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施。三是突出“反哺”。在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。因此，合理選擇EOD項(xiàng)目，科學(xué)界定項(xiàng)目邊界，高質(zhì)量地開(kāi)展研究，高水平地編制EOD實(shí)施方案尤為重要。

——編制REITs項(xiàng)目方案。REITs，是基礎(chǔ)設(shè)施信托基金（Real Estate Investment Trusts）的簡(jiǎn)稱。作為一種不動(dòng)產(chǎn)證券化產(chǎn)品，通過(guò)發(fā)行基金單位，集合公眾投資者資金，由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資和管理，資金投資于不動(dòng)產(chǎn)，并將產(chǎn)生的收入以派息的方式分配給投資者，獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資收益。簡(jiǎn)而言之，REITs將不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)或權(quán)益通過(guò)證券化的方式轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)金融產(chǎn)品公開(kāi)上市交易，是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的上市。2020年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》，明確基礎(chǔ)設(shè)施公募 REITs 聚焦重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)，優(yōu)先支持京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等六大重點(diǎn)戰(zhàn)略區(qū)域和國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；聚焦七大重點(diǎn)行業(yè)，優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群、高科技產(chǎn)業(yè)園、特色產(chǎn)業(yè)園等開(kāi)展試點(diǎn)。2023年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于規(guī)范高效做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）項(xiàng)目申報(bào)推薦工作的通知》（發(fā)改投資〔2023〕236號(hào)），明確支持消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2023年4月25日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)中金山高和中金湖北科投光谷兩只REITs上市，擴(kuò)容至29只，總規(guī)模超過(guò)900億元，回收資金帶動(dòng)項(xiàng)目投資4500億元，領(lǐng)域覆蓋產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高速公路、倉(cāng)儲(chǔ)物流、污水處理、清潔能源、保障性租賃住房、新能源、消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。國(guó)家發(fā)改委投資司表示，將研究文化旅游、城市供熱等REITs新類型，加快項(xiàng)目進(jìn)度，支持更多符合條件的社會(huì)資本參與，提升民間資本投資積極性。因此，未來(lái)一段時(shí)期REITs相關(guān)咨詢需求將保持持續(xù)增長(zhǎng)，成為咨詢機(jī)構(gòu)投融資咨詢業(yè)務(wù)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。

作者：中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司

         郭建斌 龔瑤 衣夢(mèng)耘 伍思宇