摘要：在昆明市托管磨憨鎮(zhèn)共建國際口岸城市的背景下，分別闡述磨憨口岸城市宏觀環(huán)境及發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展機遇和面臨挑戰(zhàn)，依托各類開發(fā)開放平臺政策優(yōu)勢，廣泛開展對標案例研究，總結分析發(fā)展經驗，提出磨憨國際口岸城市主要特點、發(fā)展策略及建設路徑，給出托管實施機構、財政體系、項目審批、人才政策等方面建議，為相關部門、企業(yè)和組織開展政策研究、拓展磨憨和中老鐵路業(yè)務提供參考。

關鍵詞：口岸城市；區(qū)域發(fā)展；發(fā)展建議

黨的二十大報告提出，推進高水平對外開放，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。加快建設貿易強國，推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，要統(tǒng)籌推進各類開放平臺建設，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地。昆明市托管磨憨鎮(zhèn)共建國際口岸城市，打造中老鐵路沿線（境內段）開發(fā)建設標志性平臺，將使兩地的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、市場優(yōu)勢、開放優(yōu)勢更加凸顯，對云南構建高水平對外開放格局具有重要意義。

昆明市托管磨憨鎮(zhèn)設市設想圖

鑒于此，本文以打造磨憨國際口岸城市為例，依托各類開發(fā)開放平臺政策優(yōu)勢，對標對表國內外典型案例，探索在深入推進“一帶一路”建設、RCEP協(xié)議的背景下，托管共建國際口岸城市新模式、新路徑。發(fā)揮昆明省會龍頭帶動作用和磨憨邊境開放窗口示范作用，推動昆明西雙版納兩市州同頻共振、攜手共贏，形成優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的新格局，為我國推進新一輪高水平對外開放、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供有力支撐。

一、宏觀環(huán)境及現(xiàn)狀分析

(一）宏觀環(huán)境

1.世界經濟深度調整，地緣政治風險上升

習近平總書記多次指出，“當今世界正經歷百年未有之大變局”，新冠肺炎疫情的全球大流行促進變局加速演進。世界經濟和貿易增長動能減弱，外部打壓遏制不斷上升，不確定不穩(wěn)定因素增加，全球進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存時期。

2.東南亞地區(qū)逆勢發(fā)展，經濟增長領跑全球

東南亞地區(qū)自然資源豐富，人口紅利充沛，在2022年全球三大主要經濟體增長放緩的大背景下，東盟主要五國（印度尼西亞、泰國、菲律賓、馬來西亞、越南）的GDP增長率預期達到了5.3％。有分析預測指出，東南亞地區(qū)雖然面臨全球經濟的巨大不確定性和多種地緣政治沖突威脅，但東南亞各國未來10年經濟的平均增長率仍然將達到4%-5%，成為全球經濟增長最快的地區(qū)。強勁的經濟增長和廣闊的市場需求使得東南亞地區(qū)成為了新的“藍?！?。

3.我國經濟總體平穩(wěn)，長期向好前景光明

中國經濟韌性強、潛力大、活力足，隨著各項政策持續(xù)發(fā)力，經濟增長動能進一步加強?！笆奈濉睍r期，我國加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，實施更高水平的對外開放政策，尤其是云南建設面向南亞東南亞輻射中心不斷取得新進展，為昆明市和西雙版納州聯(lián)手共建磨憨國際口岸城市提供了強大支撐。

(二）發(fā)展現(xiàn)狀

2022年4月，云南省決定昆明市采用整體托管的方式同西雙版納州共同建設磨憨國際口岸城市，托管區(qū)域涵蓋磨憨鎮(zhèn)全域，包括中老經濟合作區(qū)。兩市州將通過產業(yè)協(xié)同和聯(lián)動發(fā)展，重點破解昆明市有產業(yè)、缺邊境口岸以及西雙版納州有口岸、缺產業(yè)的難題。

1.口岸發(fā)展現(xiàn)狀

磨憨鎮(zhèn)擁有公路和鐵路兩個國家級口岸，進出口貿易額位居云南全省前列，可開展一般貿易、邊境小額貿易、邊民互市貿易、國際快件、過境貿易等多種貿易業(yè)務。2019年，磨憨口岸進出口貿易總量達到472.8萬噸峰值，后續(xù)受疫情影響，2020年、2021年分別下降為460萬噸和380萬噸，2022年達到567萬噸，超過疫情前水平，并有大幅增長。

2.城市建設現(xiàn)狀

按照規(guī)劃先行和建設現(xiàn)代國際口岸城市的要求，磨憨構建了“西城東產、南岸北港”的發(fā)展格局。同時，出臺了產業(yè)鼓勵發(fā)展目錄，明確了現(xiàn)代物流、跨境加工制造、跨境金融、跨境電商等重點產業(yè)方向，重點推動“通道經濟”向“口岸經濟”轉型。托管后，中老合作區(qū)累計接待企業(yè)達到150余家，謀劃了81個重大建設項目，涉及市政基礎設施、商貿物流、園區(qū)設施等領域。爭取云南省級財政資金支持2.45億元，昆明市級財政資金支持1600萬元，支撐項目前期規(guī)劃研究工作。開展昆明“五區(qū)一市”幫帶共建磨憨現(xiàn)代化邊境幸福村建設工程，為磨憨“產業(yè)興、生活好、邊疆穩(wěn)”奠定基礎。

3.托管模式現(xiàn)狀

在管理機制方面，為壓縮審批層級，進一步提升項目效率，磨憨鎮(zhèn)被賦予了更大的經濟社會管理權限。在建設運營方面，采取“政府+平臺公司”管理運營模式，以及引入資金雄厚的國企央企參與開發(fā)建設；在資金支持方面，昆明市按照多予少取原則，在稅收分成方面給予磨憨鎮(zhèn)更多優(yōu)惠和傾斜；在人才建設方面，昆明市出臺制度機制，投入一大批干部進入磨憨建設一線，加快推進磨憨國際口岸城市發(fā)展。

二、發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)

(一）面臨機遇

1.“一帶一路”倡議和RCEP協(xié)議深入推進將為磨憨國際口岸城市建設提供前所未有的戰(zhàn)略機遇。西雙版納州磨憨鎮(zhèn)作為連接東南亞的重要門戶和對外開放的“前沿高地”，應搶抓“一帶一路”建設帶來的發(fā)展機遇，主動融入和服務RCEP協(xié)議、中老經濟走廊等區(qū)域戰(zhàn)略，積極推進與周邊國家的國際運輸通道建設、推進瀾滄江—湄公河合作新高地建設、推進國內大市場與東南亞國際市場之間的戰(zhàn)略樞紐建設。全方位融入面向東南亞的輻射中心建設，打造西聯(lián)中緬、東聯(lián)中越、南聯(lián)中南半島的更高水平更為緊密的命運共同體。

2.新時代西部大開發(fā)和西部陸海新通道等國家戰(zhàn)略疊加效應將為磨憨國際口岸城市建設提供重要的政策機遇。隨著雙循環(huán)發(fā)展格局、西部陸海新通道、長江經濟帶、新時代西部大開發(fā)、成渝地區(qū)雙城經濟圈建設等重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，特別是我國由高速增長轉為高質量發(fā)展階段，磨憨鎮(zhèn)擁有政治、制度、發(fā)展、機遇優(yōu)勢和沿邊開放區(qū)位優(yōu)勢，經濟社會發(fā)展具備諸多有利條件，為國際口岸城市建設發(fā)展提供良好的政策機遇。

3.云南建設面向南亞東南亞輻射中心將為磨憨國際口岸城市建設提供重要的發(fā)展機遇。云南建設面向南亞東南亞輻射中心，為磨憨國際口岸城市高質量跨越式發(fā)展提供了重大機遇和重要平臺。通過昆明西雙版納兩市州一體化聯(lián)動發(fā)展，著力破解昆明市有產業(yè)、缺口岸以及西雙版納州有口岸、缺產業(yè)的桎梏。實現(xiàn)昆明輻射中心點與磨憨邊境門戶同頻共振，促進 “四區(qū)”資源優(yōu)勢疊加，為建設國際口岸城市提供良好的發(fā)展機遇。

(二）問題挑戰(zhàn)

1.大國博弈影響廣泛深遠，給磨憨國際口岸城市高質量建設發(fā)展帶來不可預見的困難和挑戰(zhàn)。在百年未有之大變局時代，東南亞已成為國際戰(zhàn)略博弈的重要區(qū)域，大國博弈的復雜化給區(qū)域一體化發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，改革發(fā)展穩(wěn)定面臨較大壓力，重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革任務艱巨。

2.要素流動帶來虹吸效應，對磨憨國際口岸城市可持續(xù)發(fā)展帶來難以預料的困難和挑戰(zhàn)。隨著中老鐵路的全線貫通，大量社會資源要素將在鐵路沿線布局，形成產業(yè)發(fā)展新格局，人口流動越來越頻繁，要素虹吸和空間重構將會給磨憨鎮(zhèn)的人才引進、產業(yè)導入、要素資源保障等方面帶來新的壓力和挑戰(zhàn)。

3.磨憨鎮(zhèn)產業(yè)基礎薄弱，對磨憨國際口岸城市高起點建設帶來困難和挑戰(zhàn)。磨憨鎮(zhèn)主要為口岸過路經濟，城市融合程度低，整體處于欠發(fā)達水平，亟需匯聚政策、資金、人才、技術、管理經驗等資源要素，打造產業(yè)發(fā)展載體，開展基礎設施、商貿物流、道路交通等領域工程建設，創(chuàng)新政策體系、監(jiān)管模式和管理體制，為城市發(fā)展注入新動能。

三、典型案例分析與經驗借鑒

(一）荷蘭鹿特丹自由貿易港

1.基本概況

鹿特丹是歐洲第一大港，能通往全球1000多個港口，素有“歐洲門戶”之稱，是歐洲重要的石油、化學品、集裝箱等運輸港口。

2.口岸發(fā)展

以投資便利化吸引商務貿易。一是減少企業(yè)投資障礙，降低企業(yè)制度性成本。外資進入荷蘭一般不存在投資項目審批限制，企業(yè)注冊門檻較低、程序簡單，周內即可完成。二是政府積極為企業(yè)排憂解難。例如，政府為了降低企業(yè)經營成本的不確定性，允許企業(yè)預報納稅金額和繳納方式。三是實行寬松外匯管理，客商可以任選貨幣作為支付幣種。四是實施稅收優(yōu)惠。進口商品在保稅倉庫內以及在到達最終消費地前可不繳納相關稅費。

以綜合型港口功能服務客商。鹿特丹港口服務體系健全，擁有先進的公共信息平臺，可以為客商提供全方位貿易服務支撐。港口海關設施完善，企業(yè)可以在保稅倉庫區(qū)內進行各類加工制造。同時，海關為客商提供全天候通關服務，客商可以靈活選擇通關程序，運作十分便利。

3.城市建設

合理規(guī)劃港口城市一體化發(fā)展。優(yōu)先建設港口的傳統(tǒng)裝卸、包裝、加工、運輸場所和相關配套基礎設施，以及為在港落戶企業(yè)提供良好的生產和辦公條件。同時加快發(fā)展第三產業(yè)，為企業(yè)提供豐富的商業(yè)消費場景，打造了一系列港口特色觀光景點，以及各種海洋、港口和物流文化娛樂設施。

以港口為核心構建工業(yè)體系。鹿特丹港利用運輸便利條件，重點發(fā)展煉油、船舶制造、鋼鐵等臨港工業(yè)，形成了不斷向城市延伸的港口產業(yè)鏈和臨港工業(yè)體系。

國營港務局統(tǒng)籌開發(fā)建設。鹿特丹港務局由荷蘭中央政府和市政府共同出資，統(tǒng)籌負責港區(qū)和工業(yè)區(qū)的開發(fā)、建設、運營。鹿特丹港務局不僅擁有港區(qū)的土地使用權，還統(tǒng)籌負責港區(qū)的規(guī)劃建設、運營維護、安全保障以及各類信息服務。

兩權分離實現(xiàn)效益最大化。積極發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，將碼頭等基礎設施以及貨物裝卸、存儲、物流供給等港口業(yè)務統(tǒng)一交由社會資本市場化運作。

(二）新加坡自由貿易港

1.基本概況

新加坡地處馬六甲海峽，是連通亞歐非的重要海上交通樞紐，每年有超過10萬艘船只通過，素有“遠東十字路口”之稱。

2.口岸發(fā)展

打造高效一流的營商環(huán)境。新加坡社會治安好、法制體系健全，根據(jù)經濟學人智庫（EIU）最新發(fā)布的經商環(huán)境排名（Business Environment Ranking），新加坡在82個國家和地區(qū)當中排名第一。同時，新加坡政府為進入政府機構就職的高素質人才提供豐厚的薪酬，降低權力尋租成本，造就高效廉政政府。

制定優(yōu)惠便利的貿易政策。新加坡是亞洲最大的外匯交易市場，融資投資渠道多元化，不設外匯管制，資金可以自由流動。新加坡稅種結構簡單，擁有8個自由貿易區(qū)，區(qū)內貨物進口、出售以及貨物出口均不需要繳納關稅、貨物稅或消費稅。

3.城市建設

政府主導、政企協(xié)同。在管理運營上多元化采取政府主導以及行政管理與運營管理分權發(fā)展的模式。在開發(fā)建設過程中，政府起主導作用，并自上而下主導規(guī)劃的方向，同時借助國有公司平臺企業(yè)化運作強有力地推動工業(yè)園的發(fā)展。

政企合作、共同參與。新加坡政府非常重視PPP項目模式，認為PPP項目模式是為社會提供優(yōu)質公共服務的最為經濟的方式，有利于提升公共服務的質量和效率。

(三）新疆阿拉山口口岸

1.基本概況

新疆阿拉山口口岸是我國西北地區(qū)最大陸路邊境口岸, 地處歐亞大陸中心，被譽為“一帶一路”的黃金通道，2022年經阿拉山口口岸通行中歐班列6211列。

2.口岸發(fā)展

一是注重發(fā)展口岸經濟。緊緊圍繞能源資源陸路安全大通道定位，有針對性的開展招商引資，重點推進能源資源產業(yè)配套設施以及綜合保稅區(qū)建設。

二是注重提升通關便利。全面加強口岸基礎設施和配套設施建設，提高口岸工作效率和管理水平,以大通關帶動大物流,大開放帶動大發(fā)展,加強口岸信息化建設，簡化通關手續(xù)，降低通關成本，打造一流高效國家級口岸。

三是完善拓展口岸功能。阿拉山口是陸上邊境物流樞紐承載城市，其口岸擁有進口糧食、肉類、活畜、進境水果、整車等九項通關資質，是新疆資質最多、功能最完善口岸。

四是注重提升公服能力。阿拉山口在加大口岸基礎設施投入力度的同時,搭建完成“全球買、全球賣”跨境電商公共服務平臺,為口岸經濟高質量發(fā)展注入了新動能。出臺了綜合保稅區(qū)促進股權投資類企業(yè)發(fā)展、新興產業(yè)發(fā)展暫行辦法,不斷優(yōu)化干事創(chuàng)業(yè)“軟環(huán)境”。

(四）深圳汕尾特別合作區(qū)

1.基本概況

為解決城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，廣東設立了深汕特別合作區(qū)，由深圳、汕尾兩市合作共管，其中深圳市負責主導合作區(qū)的經濟管理和規(guī)劃建設，汕尾市負責征地拆遷及相關服務工作。2017年9月，深圳全面主導合作區(qū)建設管理工作。

2.共建模式

一是提供強大人才支撐。合作區(qū)成立后，深圳市從經濟發(fā)展、城建規(guī)劃、工程建設等多個部門中遴選熟悉業(yè)務工作的領導干部投身合作區(qū)開發(fā)建設，全方位保障合作區(qū)專業(yè)干部人才需求。

二是提供大量資金支持。深圳市先后撥付70多億財政資金用于合作區(qū)前期規(guī)劃以及基礎建設，同時，積極拓寬投融資渠道，引導和撬動200億國有企業(yè)投資以及20多億社會資本投資，助推合作區(qū)建設發(fā)展。

三是發(fā)揮國企帶頭作用。鼓勵資金實力雄厚，綜合實力強的市屬國有企業(yè)踐行企業(yè)責任和社會擔當，入駐合作區(qū)參與市政基礎設施以及公共服務配套設施的建設運營，確保合作區(qū)建設速見成效。

3.城市治理

一是營造一流營商環(huán)境。深圳市全面指導和優(yōu)化合作區(qū)營商化境，推動落實“放管服”工作以及加快政府職能轉變，提升公共服務水平，營造清親政商關系。

二是構建完備法治環(huán)境。以深圳式標準，全面加強合作區(qū)法治政府和法治社會建設，提升合作區(qū)治理能力和法治化水平。

三是積極發(fā)揮市場作用。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，營造公平市場環(huán)境，廣泛引入社會資本參與合作區(qū)開發(fā)建設。

(五）成功經驗總結分析

從以上案例經驗來看，口岸發(fā)展一般具有以下特點：一是處于特定區(qū)域，可以利用優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢在對外貿易中發(fā)揮樞紐作用。二是貿易高度便利化，海關實行相對優(yōu)惠的稅收制度，并且準許在特定區(qū)域內開展一定業(yè)務活動，同時依托數(shù)字化技術和智慧化監(jiān)管，大幅提升口岸信息化水平。三是投資貿易便利化，大部分投資項目不受管制，并且有針對性開展招商引資，實現(xiàn)人流、貨物、資金、信息的自由流動。

在城市建設方面，一是注重基礎設施和配套設施建設，采用整體規(guī)劃和統(tǒng)籌實施的方式，加快構建核心產業(yè)體系。二是以政府平臺公司為主導，統(tǒng)籌城市的開發(fā)、建設、運營。三是注重營商環(huán)境以及配套政策扶持，為企業(yè)提供穩(wěn)定的法治保障和政策保障，使市場充分發(fā)揮資源配置功能，從而快速吸引優(yōu)質要素資源聚集。

在合作共建方面，一是注重人力資源投入，推動優(yōu)質人力資源向合作區(qū)聚集。二是重視資金投入和拓寬融資渠道，重點保障前期規(guī)劃以及配套基礎設施建設。三是注重發(fā)揮制度優(yōu)勢，引導實力雄厚的國有企業(yè)入駐，短期內實現(xiàn)快速發(fā)展。

四、磨憨國際口岸城市發(fā)展策略及路徑

將發(fā)展口岸經濟作為建設磨憨國際口岸城市的重要抓手，以物流貿易帶動產業(yè)發(fā)展，以產業(yè)發(fā)展帶動城市建設，通過岸城聯(lián)動增大經濟輻射帶動作用，推動構建泛口岸經濟，實現(xiàn)口岸與城市之間協(xié)調發(fā)展、相互促進。

(一）磨憨國際口岸城市主要特點

一般口岸城市都以發(fā)展口岸經濟為核心，具有“先有口岸，后建城市”的特點。本質上，都是以口岸作為連接外部資源市場的通道和引擎，以投資和貿易促進人流、貨物、資金、信息自由流動，帶動城市經濟發(fā)展。

1.戰(zhàn)略定位高

黨的十八大以來，習近平總書記對云南作出“主動服務和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略”“努力在建設我國民族團結進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進展”等重要指示。未來，磨憨將會是一座生態(tài)優(yōu)美、開放包容、功能完備、經濟活躍，以現(xiàn)代化和智慧化為特點的國際化口岸城市。因此，磨憨在功能定位上不同于其他口岸城市，還承擔“一帶一路”戰(zhàn)略支點和云南面向中南半島開放門戶的使命。周邊國家將通過磨憨這扇“窗口”了解我國的人文之美、現(xiàn)代之美、生態(tài)之美、和諧之美。

2.管理模式新

目前我國經國務院批準的對外開放口岸有314個，磨憨是唯一一個打破了物理空間限制，創(chuàng)造性的與省會城市建立托管共建機制的邊境口岸，是云南跨區(qū)域管理創(chuàng)新的重要實踐，對云南加快構建新發(fā)展格局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要意義。

3.疊加政策多

磨憨國際口岸城市首創(chuàng)全國“四區(qū)”政策疊加發(fā)展模式，同時擁有自貿試驗區(qū)、經開區(qū)、綜合保稅區(qū)以及經濟合作區(qū)，能有效突破體制、機制、政策壁壘，最大程度實現(xiàn)要素資源保障，打造高質量跨越式發(fā)展樣板。

4.示范作用強

磨憨國際口岸城市與省會昆明構建首尾呼應、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展的區(qū)域合作新格局，形成以兩頭帶中間，拉動形成鐵路沿線州市發(fā)展新態(tài)勢。最終形成可復制、可推廣區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，為各省份破解邊境口岸發(fā)展桎梏、實現(xiàn)跨區(qū)域管理創(chuàng)新提出了“磨憨方案”。

(二）磨憨國際口岸城市發(fā)展策略

1.加強頂層設計

強化對口岸城市發(fā)展?jié)摿?、發(fā)展模式和發(fā)展策略的綜合性研究，加強口岸城市頂層設計，構建現(xiàn)代產業(yè)體系，實現(xiàn)岸城聯(lián)動發(fā)展，發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，加快形成上下游良性互動。

2.擴大口岸開放

不斷拓展磨憨口岸開放的廣度和深度，擴大口岸規(guī)模，充分發(fā)揮口岸的優(yōu)勢和作用，聯(lián)動景洪、打洛口岸，構建規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化口岸核心區(qū)。

3.設施互聯(lián)互通

構建“水陸空鐵”立體化綜合交通運輸體系，加強與東南半島國家互動對接。建設海關監(jiān)管場所、中老鐵路多式聯(lián)運貨物集拼及鐵路場站，補齊倉儲物流等短板。深化跨境電子商務信息平臺建設，構建口岸經濟貿易信息聯(lián)通網(wǎng)絡。

4.要素空間流通

以需求為導向，實現(xiàn)人流、物流、資本流、技術流、信息流等發(fā)展要素的內、外部的雙向流通，深度對接產業(yè)發(fā)展需求、人才需求、資本需求和技術需求等，進行多渠道并行探索。

圖1 國際口岸城市發(fā)展策略示意圖

(三）磨憨國際口岸城市建設路徑

建議磨憨國際口岸城市充分發(fā)揮國際、國家、區(qū)域、地方四個尺度作用，推動通道經濟向口岸經濟、區(qū)域經濟轉型發(fā)展，推動岸城人深度融合發(fā)展，實現(xiàn)口岸城市高質量可持續(xù)發(fā)展。

圖2 國際口岸城市建設路徑示意圖

1.口岸發(fā)展方面

(1）一線放開促進要素流動，建設有效市場

從國內外先進地區(qū)成熟經驗來看，口岸主要利用優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢在全球貿易中發(fā)揮樞紐作用。磨憨是云南省面向中南半島的連接樞紐，需要加快推進“水陸空鐵”互聯(lián)互通以及中老鐵路與泰國既有米軌鐵路網(wǎng)銜接，提升磨憨國際樞紐作用。

一是提高貿易便利化，擴大開放水平。除國家禁止和限制入境的少數(shù)商品，對進出磨憨國際口岸城市的全部或大部分貨物免于監(jiān)管且免征關稅，有序擴大中老合作區(qū)范圍，實行更為優(yōu)惠的稅收制度，并且準許企業(yè)在海關允許下進行任何層次的加工和制造，同時依托信息化技術和大數(shù)據(jù)推動口岸監(jiān)管制度化，大幅提升海關信息化監(jiān)管水平。

二是提高投資便利化。優(yōu)化落實過境免簽以及144小時過境免簽政策。實行投資項目負面清單制度，用好RCEP的優(yōu)惠市場準入條件，推動磨憨國際口岸城市與周邊國家的貿易、投資采用人民幣計價、結算，打造DC/EP交易結算中心，推廣使用人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）。加快外匯自由兌換，構建人民幣離岸金融體系，實現(xiàn)人流、貨物、資金、信息的自由流動。

三是建設完備法治體系，為企業(yè)發(fā)展保駕護航。對標荷蘭、新加坡等高效一流營商環(huán)境，推動磨憨國際口岸城市法治建設，明確區(qū)域內各項制度措施，并成立專業(yè)管理機構，保障投資者合法權益。管理機構可以根據(jù)實際需要制定區(qū)域內的各項配套規(guī)章制度。出臺投資準入負面清單，對清單以外的領域，實施內外資一致和同等條件進入原則，吸引全球優(yōu)質要素資源聚集，降低企業(yè)經營性和制度性交易成本。

(2）制度創(chuàng)新提升服務水平，打造有為政府

一是創(chuàng)新制度設計。從昆明市托管磨憨鎮(zhèn)共建口岸城市來看，托管面積上覆蓋磨憨鎮(zhèn)全域，物理區(qū)域更加靈活。產業(yè)以發(fā)展跨境物流、跨境旅游、口岸加工制造、跨境金融等高新技術產業(yè)為主導，不走低端制造業(yè)和工業(yè)化老路。因此，磨憨國際口岸城市在發(fā)揮“四區(qū)”疊加優(yōu)勢的同時，還需創(chuàng)新口岸制度設計和物理區(qū)劃，將空間區(qū)域優(yōu)勢和產業(yè)優(yōu)勢靈活結合。例如，海南既有自由貿易港也是自貿區(qū)，還有?？诰C合保稅區(qū)等海關特殊區(qū)域。新加坡自由港也有7個自由區(qū)。

二是加強軟環(huán)境制度創(chuàng)新。在保障城市基礎設施硬環(huán)境建設的同時，強化在管理體制、金融監(jiān)管、法治建設等方面的軟環(huán)境建設，按照“負面清單+法無禁止即可為”的總體原則，創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，探索更加靈活的內外貿、投融資政策體系，打造更高標準的單一窗口、一站式通關、一地兩檢監(jiān)管模式。把黨的二十大精神貫徹落實到“放管服”改革工作全過程、各方面，積極推進治理現(xiàn)代化改革，加快黨政機構改革，探索扁平化管理體制，提高行政效率。

三是有形的手和無形的手共同發(fā)力。黨的二十大報告提出，“堅持和完善社會主義基本經濟制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。在社會主義條件下發(fā)展市場經濟，是我們國家的一個偉大創(chuàng)舉。因此，磨憨國際口岸城市既要破除制約市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的桎梏，也要發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，尤其在海關監(jiān)管和金融開放等改革難點方面更要發(fā)揮各級政府的積極作用。打破昆明市和磨憨鎮(zhèn)在對外開放領域的條塊分割，共同推動在投資、貿易、金融、科技等領域創(chuàng)新，探索國內國際接軌和創(chuàng)新，推動開放層次由“邊境開放”向“邊境后開放”延伸，提升公共治理能力。

四要明確昆明市與磨憨國際口岸城市管理機構之間的關系，賦予地方政府更大的改革自主權，鼓勵口岸城市“大膽闖、放手干”。由地方結合實際情況，動態(tài)調整岸城聯(lián)動發(fā)展模式，推動城鄉(xiāng)融合，鼓勵科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、理念創(chuàng)新，以創(chuàng)新引領磨憨國際口岸城市發(fā)展。

(3）服務國家戰(zhàn)略，加強國際開放合作

一是加強與東南半島國家合作，提升口岸城市國際化水平?！耙粠б宦贰背h和RCEP協(xié)議是磨憨國際口岸城市建設面向東南亞輻射中心的兩張王牌，加強戰(zhàn)略融入和服務建設，可以更有效地利用國內外市場資源，實現(xiàn)國際化發(fā)展，凸顯口岸城市在東南亞經濟合作中的重要優(yōu)勢。尤其是未來中泰鐵路開通后，可以進一步協(xié)調東南半島國家給予磨憨國際口岸城市及合作區(qū)更大力度上的特殊優(yōu)惠政策，吸引更多客商，進一步豐富邊市貿易商品種類和活躍邊市貿易。以互利互惠和攜手共贏為原則，創(chuàng)新落實“一地兩檢”通關查驗監(jiān)管模式，提升口岸通關效率。推動南亞東南亞國家在檢驗檢疫、標準計量等方面的雙多邊合作，簽訂跨境運輸協(xié)定備忘錄，擴大農產品準入種類和數(shù)量。實行“零關稅”正面清單管理，對生產自用或以“兩頭在外”模式進行生產加工活動所消耗的原輔料，給予稅收優(yōu)惠。優(yōu)化落實過境免簽政策，打造海關特殊監(jiān)管區(qū)，暢通跨境金融結算渠道，推廣使用人民幣跨境支付系統(tǒng)。

二是依托“四區(qū)”政策疊加優(yōu)勢，推進口岸城市高質量發(fā)展。搶抓中老鐵路沿線綜合開發(fā)的重大機遇，聯(lián)動“四區(qū)”政策優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進口岸的功能提升、經濟發(fā)展以及城市建設。加強市州聯(lián)動發(fā)展，背靠昆明省會城市，最大程度實現(xiàn)要素保障、政策支撐和制度創(chuàng)新效益最大化。大力開展貿易創(chuàng)新，通過建設“邊境倉”，積極發(fā)展“前店后倉”“前店后廠”等貿易形態(tài)，結合跨境加工制造、跨境旅游、數(shù)字經濟等新興產業(yè)，創(chuàng)新貿易形態(tài)。發(fā)揮經濟合作區(qū)、開發(fā)開放試驗區(qū)等對口岸城市的帶動作用，培育和發(fā)展貿易大戶，通過優(yōu)待政策吸引國內外大型企業(yè)。以大型企業(yè)帶動區(qū)域內產業(yè)競爭，培育壯大市場主體，激發(fā)市場活力，進一步輻射城市區(qū)域經濟發(fā)展，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定基礎。

2.城市建設方面

構建泛口岸經濟體系，推進口岸城市協(xié)調聯(lián)動發(fā)展。突出磨憨國際口岸城市的開發(fā)廣度與深度，持續(xù)發(fā)揮口岸聚集和輻射效應，提升口岸價值，從而促進口岸經濟高質量發(fā)展。重點發(fā)揮昆明省會城市在構建泛口岸經濟體系中的組織協(xié)調和策劃引領作用，統(tǒng)籌口岸聯(lián)動發(fā)展，重點在要素整合、產業(yè)協(xié)調、內外聯(lián)動等方面尋找突破口，找準著力點，形成口岸城市發(fā)展整體規(guī)劃。在規(guī)劃口岸城市發(fā)展的工作中，根據(jù)磨憨口岸的獨特區(qū)位優(yōu)勢，明確口岸的發(fā)展方向和功能定位，避免西雙版納州口岸同質化競爭。同時，支持口岸經濟梯級發(fā)展，進而形成全方位多層次的泛口岸經濟。依靠“水陸空鐵”立體化交通網(wǎng)絡輻射范圍更為廣闊的泛口岸經濟，推動口岸產業(yè)發(fā)展—擴大口岸規(guī)?！诎锻ㄘ浟堪l(fā)展—口岸城市發(fā)展，通過口岸與城市的協(xié)調發(fā)展促進泛口岸城市高質量加速發(fā)展。

打造優(yōu)勢產業(yè)體系，推進口岸城市可持續(xù)發(fā)展。主動對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局背景下，結合西雙版納州獨特的地方資源優(yōu)勢，大力發(fā)展文旅康養(yǎng)、現(xiàn)代物流、總部經濟、跨境電商、數(shù)字經濟等產業(yè)，形成優(yōu)勢產業(yè)集群，構建輻射中心新格局，打造國際物流新樞紐。堅持把招商引資作為產業(yè)開發(fā)的重要抓手，突出產業(yè)招商、市場化招商，借力新一輪“央企入滇”，主動對接東部產業(yè)轉移，黨政主要領導常態(tài)化每年帶隊招商引資。做好產業(yè)承接配套服務，聯(lián)動“四區(qū)”共同打造飛地經濟、總部經濟平臺載體，通過產業(yè)轉移、人員流動帶動“岸城”融合發(fā)展。對于在金融業(yè)領域、數(shù)字經濟、現(xiàn)代商貿業(yè)領域、公共服務領域、旅游經濟領域、交通運輸領域、先進制造業(yè)領域、現(xiàn)代農業(yè)領域、市政公用基礎設施領域、科技等領域的重大招商引資項目，設置獎勵政策給予項目業(yè)主一次性獎勵?？茖W系統(tǒng)謀劃產業(yè)項目，推動口岸城市產業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈融合發(fā)展。

五、磨憨國際口岸城市托管模式分析

(一）托管實施機構模式

為加快推動國際口岸城市建設工作，建議在采取“管委會+公司”運營管理模式的基礎上，對標對表荷蘭、新加坡等先進成功經驗，擴大平臺公司業(yè)務范圍和服務內容，統(tǒng)籌負責城市和口岸的開發(fā)、建設、運營以及管理，并為各類產業(yè)主體提供代建服務、管理服務和數(shù)字信息服務。同時引入市場化機制，對城市采取產權和經營權分離的方式，將口岸和基礎設施資產長期租賃給企業(yè)經營并收取費用和租金。后期平臺公司依托資本運營優(yōu)勢和信息渠道優(yōu)勢向公司化運營、市場化運作轉型。同時拓寬融資渠道，提升市場高端人才吸納能力，增強企業(yè)對市場的反應能力。在政府方面，建議進一步強化政府頂層設計和自上而下模式，匯聚各類要素資源，提升行政審批和項目推進效率。整合優(yōu)化組織機構，加強協(xié)調力度，創(chuàng)新合并設置機構職能，充分整合發(fā)展和改革、規(guī)劃和建設、自然資源、財政、工業(yè)和信息化、統(tǒng)計、投資促進等政府職能，最大限度提升重大項目資源調配和保障能力。創(chuàng)新政策制度，積極爭取國家、云南省政策支持，為磨憨打造國際化口岸城市奠定組織基礎和政策保障。

(二）托管財政體系模式

磨憨鎮(zhèn)產業(yè)基礎薄弱，本地財政資金實力有限，前期建設資金主要來源于省級財政資金以及昆明市援助。鑒于此，建議在充分利用省級和昆明市財政資金的同時，創(chuàng)新投融資模式，用足用好專項債券等各類政策金融工具，最大程度撬動社會資本。發(fā)揮國企、央企帶動引領作用，引導綜合實力強、專業(yè)技術高的大型國企組團進駐城市，共同參與城市前期規(guī)劃和基礎建設。爭取國家和云南省在磨憨鎮(zhèn)財政管理事權方面的放權賦能，設置市級財政管理權限，適當擴大地方稅收和債務規(guī)模管理權限，加快建立現(xiàn)代城市財政管理體制。突出抓好壯大資源經濟、口岸經濟、園區(qū)經濟“三個經濟”，打造中老國際物流、跨境旅游醫(yī)療康養(yǎng)、進出口加工制造等產業(yè)，逐步實現(xiàn)城市建設和經濟發(fā)展可持續(xù)發(fā)展。

(三）托管項目審批模式

建議在賦予托管區(qū)域更大的經濟社會管理權限的同時，發(fā)揚磨憨國際口岸城市敢為人先、干事創(chuàng)業(yè)的精神，爭取國家、云南省為磨憨鎮(zhèn)提供“一攬子”項目審批政策支持，加快推動重大項目落地。一是進一步擴大磨憨國際口岸城市項目審批自主權，除國家明確要求省級政府審批外，一律下放或委托授權磨憨鎮(zhèn)審批和管理。二是大力推行審批改革創(chuàng)新，高效推進重大項目落地實施。整合、精簡審批環(huán)節(jié)和事項，采用“一會三函”等項目審批模式，強化指標約束和空間準入制度，取消分項評估審批事項。三是構建完善規(guī)劃體系。建議以先規(guī)劃后建設為原則，合理布局各用途土地，科學推動磨憨國際口岸城市建設工作，統(tǒng)籌開展基礎設施、公共服務配套設施、產業(yè)園區(qū)等建設工作。

(四）托管人才政策模式

磨憨鎮(zhèn)屬傣族邊境山區(qū)鎮(zhèn)，城市產業(yè)基礎薄弱，嚴重缺乏技術型人才和高端科研人才。建議在推動各類干部資源向磨憨快速集結的同時，加大政策扶持和獎補力度，設立來磨干事創(chuàng)業(yè)專項資金，拓寬來磨創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務渠道。創(chuàng)新人才引進和培育機制，提高薪酬待遇水平，增強崗位吸引力，對人才給予待遇上的認可。積極承接昆明市疏解人才，制定人才配套保障政策，形成人才交流輪換機制。加大國際人才集聚力度，廣泛邀請東南亞人才參與城市建設。

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