企業(yè)境外投資研究之三：

我國企業(yè)境外投資

發(fā)展歷程及政策演變

楊凱越

編者按：根據(jù)商務(wù)部2023年10月發(fā)布的我國對外直接投資統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2022年，我國對外直接投資存量達(dá)27548.1億美元，當(dāng)年對外直接投資規(guī)模達(dá)1631.2億美元，居世界第二位。截至2022年底，中國2.9萬家境內(nèi)投資者共設(shè)立境外企業(yè)4.66萬家，分布在全球190個國家（地區(qū)），年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額8.4萬億美元。隨著“雙循環(huán)”戰(zhàn)略、“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)實施，對企業(yè)境外投資開展系統(tǒng)研究，探索如何更高質(zhì)量地開展境外投資，成為當(dāng)前一項重要和緊迫的任務(wù)。本公眾號將企業(yè)境外投資研究成果以系列文章的形式陸續(xù)刊發(fā)，本文是研究報告的第三部分，供業(yè)界同仁參考。

一、我國企業(yè)境外投資發(fā)展歷程

英國瑞丁大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授鄧寧（J. H. Dunning，1981）將其國際生產(chǎn)折中理論動態(tài)化，創(chuàng)立了投資發(fā)展周期論。該理論認(rèn)為一國的對外投資發(fā)展階段與該國的人均GDP水平之間存在顯著的相關(guān)性，他按照人均GDP將一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分為四個階段，第一階段是人均GDP在0-400美元之間，由于經(jīng)濟(jì)落后，外資流入和對外投資都很少；第二階段是人均GDP在400-2000美元之間，該國對外資的吸引力增大，而對外投資仍處于較低水平；第三階段是人均GDP在2000-4750美元之間，該國企業(yè)開始大規(guī)模對外投資，但對外凈投資仍為負(fù)數(shù)；第四階段是人均GDP大于4750美元，則國家對外投資擴(kuò)大，成為凈對外投資國家。我國學(xué)者針對我國企業(yè)境外投資的發(fā)展階段進(jìn)行了相應(yīng)研究，認(rèn)為截至2009年，我國人均GDP為4400美元，正處于鄧寧所指的第三個階段；2011年，我國人均GDP為5400美元，逐步呈現(xiàn)第四個階段的特征（許慧等，2009；李飛，2012）。結(jié)合最新發(fā)展情況，本文對我國企業(yè)境外投資發(fā)展的整體歷程進(jìn)行了如下梳理：

（一）第一階段（1979-1991年）：境外投資嘗試階段

1982年以前，由于國家外匯儲備極為短缺，我國所有境外投資項目須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。1983年，國務(wù)院授權(quán)原外經(jīng)貿(mào)部為在國外開設(shè)合資經(jīng)營企業(yè)的審批和管理的歸口部門，建立由原外經(jīng)貿(mào)部對境外投資項目進(jìn)行嚴(yán)格審批和管控的機(jī)制，其他各部門和省、市有關(guān)部門對境外投資項目，按層級逐級審批并上報。原外經(jīng)貿(mào)部據(jù)此制定了《關(guān)于在境外舉辦非貿(mào)易型企業(yè)的審批和管理規(guī)定（試行稿）》，該規(guī)定于1985年開始試行。在這一階段，境外投資主體主要是國有大型企業(yè)，境外投資整體規(guī)模較小，每年度不超過10億美元。

（二）第二階段（1992-2001年）：境外投資逐步增長階段

1992年中共中央釋放深化經(jīng)濟(jì)體制改革的信號。擴(kuò)大對外投資和跨國經(jīng)營的指導(dǎo)思想在黨的十四大上提出的。由于政策的放松和鼓勵以及國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，我國對外直接投資在1992年和1993年2年連續(xù)突破40億美元，但是，“忽高忽低” 的波動特征也同樣明顯地顯現(xiàn)出來（徐躍剛，2005；唐輝亮，2014；胡惟璇，2015）。

2000年全國人大九屆三次會議上，“走出去”被首次列入國家戰(zhàn)略。1992年我國對外直接投資規(guī)模高達(dá)40億美元，到2000年又降低到9.2億美元，落回1992年之前的水平。2001年又再次漲至68.9億美元。這種快速不穩(wěn)定增長，充分反映了伴隨我國市場化經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，國內(nèi)企業(yè)獲得更大經(jīng)營自主權(quán)的背景下，國內(nèi)企業(yè)開始自覺主動對境外投資進(jìn)行探索和拓展。但是由于各種條件的限制，大多數(shù)企業(yè)開展境外投資未能從長期發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，而是由短期利益目標(biāo)所驅(qū)動，缺乏明確的投資目標(biāo)（郝剛，2016；祝寧波,李新廣，2016）。

（三）第三階段（2002-2008年）：境外投資快速發(fā)展階段

2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），我國對外開放的領(lǐng)域和層次進(jìn)一步擴(kuò)大。黨的十六大報告進(jìn)一步指出，要堅持“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合。在被稱為中國并購元年的2002年，涌現(xiàn)了一批并購項目，TCL集團(tuán)收購了施耐德，中國網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)收購了亞洲環(huán)球電訊等（鄧歡英，2006；熊霞，2007）。

2004年，商務(wù)部出臺了《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項的規(guī)定》，在全國范圍內(nèi)下放了對我國企業(yè)開展境外投資核準(zhǔn)的權(quán)限（申慧君，2010；陳禹彤，2010）。2005年，財政部和商務(wù)部共同發(fā)布了《對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項資金管理辦法》，對境外投資采取直接補(bǔ)助和貼息方式予以支持。2005年，中國對外直接投資規(guī)模達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的100億美元，隨后在2006年迅速攀升到200億美元，到2008年直接突破500億美元（劉輝群，白玲，2008；王英，2009）。

（四）第四階段（2009年至2013年）：境外投資的新戰(zhàn)略實施階段

全球金融危機(jī)后，國際資本流動和跨國投資并購等相關(guān)活動在此環(huán)境下快速下降（張琦，2011）。在《世界投資報告（2010）》中，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議分析認(rèn)為2009年全球?qū)ν庵苯油顿Y下降39%。為了穩(wěn)定外需、促進(jìn)境外投資，我國在“十二五”期間將對外直接投資上升為國家戰(zhàn)略，并相繼推出了《境外投資管理辦法》等一系列政策和措施在支持企業(yè)“走出去”的同時規(guī)范境外投資活動。此外，還編寫了《對外投資合作國別（地區(qū)）指南》，分析了投資國政治、經(jīng)濟(jì)、人文等環(huán)境條件以及可能存在的潛在風(fēng)險，為企業(yè)開展境外投資提供了參考。建立“對外投資合作信息服務(wù)系統(tǒng)”，不斷完善我國企業(yè)境外投資商務(wù)信息平臺和運(yùn)行監(jiān)管系統(tǒng)。同時，我國金融業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步，為中國企業(yè)境外投資提供了更加快捷、高效的金融服務(wù)，而人民幣升值、外匯資金管理放松則為中國企業(yè)創(chuàng)造了更多投資海外的機(jī)會。

2009年在金融危機(jī)的背景下，我國非金融類對外直接投資達(dá)433億美元，相比2008年逆勢上漲65%。同年，我國也開展了多項具有影響力的跨國并購項目，包括中石化以724億美元收購瑞士Addax石油公司100%股權(quán)，中國有色礦業(yè)集團(tuán)有限公司收購澳大利亞TZN公司和贊比亞盧安夏銅礦等（仇怡等，2012；應(yīng)毅，2013；李京曉，2013）。

（五）第五階段（2014年至今）：境外投資的高質(zhì)量發(fā)展階段

在第五階段，我國對外投資的國際影響力穩(wěn)步提升，已躋身全球?qū)ν馔顿Y大國行列，這得益于國內(nèi)對外投資管理體制改革的不斷深化和“一帶一路”建設(shè)的持續(xù)引領(lǐng)。2015年先后出臺《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》和《關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》，為企業(yè)境外投資決策提供了重要指引。2015年我國對外直接投資首次超過實際利用外資，2016年對外直接投資一度達(dá)到將近2000億美元，此后幾年雖有理性回調(diào)，但結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化，效益穩(wěn)中有升（昝丙艷，2019）。根據(jù)商務(wù)部“走出去”公共服務(wù)平臺《2022年我國對外全行業(yè)直接投資簡明統(tǒng)計》，2022年我國對外直接投資9853.7億元，同比增長5.2%；根據(jù)商務(wù)部“走出去”公共服務(wù)平臺《2022年我國對外承包工程業(yè)務(wù)簡明統(tǒng)計》，2022年我國對外承包工程完成營業(yè)額10424.9億元，同比增長4.3%。2022年，我國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資209.7億美元，增長3.3%；在沿線國家承包工程完成營業(yè)額849.4億美元，新簽合同額1296.2億美元，分別占總額的54.8%和51.2%。截至2023年6月底，我國已與152個國家、32個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件。同時，中國成功舉辦進(jìn)博會、廣交會、服貿(mào)會、中國-東盟博覽會等展會，促進(jìn)了與共建國家的經(jīng)貿(mào)合作（史育龍，盧偉，2017；謝琳燦，2021；叢曉男，李國昌，2022；楊凱越，2022）。

二、我國企業(yè)境外投資政策演變

（一）境外投資政策從“謹(jǐn)慎”到“鼓勵”

中國企業(yè)對外投資活動是與改革開放進(jìn)程同步進(jìn)行的，1978年黨的十一屆三中全會在作出改革開放重大決定的同時，強(qiáng)調(diào)“在自力更生基礎(chǔ)上，積極發(fā)展同世界各國平等互利的經(jīng)濟(jì)合作”，這為中國企業(yè)走出國門開展跨國經(jīng)營活動奠定了重要政策基礎(chǔ)。1979年國務(wù)院《關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的十五項措施》明確指出“允許出國辦企業(yè)”，這對企業(yè)開展跨國投資活動提供了明確的政策支持，并將支持國內(nèi)企業(yè)開展境外投資上升至國家戰(zhàn)略層次。此后一系列政策的開展為改革開放初期企業(yè)開展跨國投資提供了重要便利，也使中國對外開放的質(zhì)量不斷提高，結(jié)構(gòu)不斷改善，使中國企業(yè)充分利用了開放發(fā)展帶來的紅利，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營效率不斷提高，推動了市場經(jīng)濟(jì)制度完善和企業(yè)做大做強(qiáng)目標(biāo)的實現(xiàn)（李惠茹，蔣俊，2019）。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國經(jīng)濟(jì)對外開放發(fā)展進(jìn)入新階段，企業(yè)對外投資模式和效率也得到了規(guī)范和提升，針對企業(yè)境外投資的政策也越發(fā)完善。在這一階段，“走出去”戰(zhàn)略制定，并在政府制定針對企業(yè)境外投資的政策過程中發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用，為中國企業(yè)開展境外投資活動提供了重要支撐，有力地提升了新世紀(jì)初中國企業(yè)境外投資的總體規(guī)模，使2005年中國企業(yè)境外投資流量首次突破100億美元。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)帶來全球經(jīng)貿(mào)格局深度調(diào)整，在綜合分析國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展戰(zhàn)略和國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境的情況下，中國政府調(diào)整了部分與企業(yè)境外投資活動有關(guān)的政策，并制定了一系列新政策以實現(xiàn)對企業(yè)境外投資進(jìn)行更有效的引導(dǎo)，如“一帶一路”合作倡議等（肖祥鋆，2014；黃勇，謝琳燦，2020）。我國境外投資政策的演進(jìn)歷程見表1。

表1 我國境外投資政策的演進(jìn)歷程

資料來源：作者根據(jù)公開資料整理。

（二）外匯管理政策從“管制”到“放松”

改革開放之初，我國外匯資源相對短缺，政府從維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、集中主要力量實現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)階段性發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)出發(fā)，通過外匯管理體制對企業(yè)的對外投資行為進(jìn)行管制。在這一階段，對外開放發(fā)展的重點在于引進(jìn)外資，因此表現(xiàn)為外資企業(yè)“引進(jìn)來”相對寬松，中國企業(yè)“走出去”相對嚴(yán)格，這種對資金寬進(jìn)嚴(yán)出的管理結(jié)構(gòu)限制了中國企業(yè)對外投資工作的增長（李海燕，2000；郝靜，2006）。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特征為基礎(chǔ)，結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展規(guī)劃和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，通過落實企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略舉措，為企業(yè)走出實現(xiàn)跨國經(jīng)營提供了重要支持。其中，外匯管理制度的放松是實現(xiàn)企業(yè)“走出去”的重要保障。我國企業(yè)的外匯儲備由1978年的1.67億美元上升至2000年的1656億美元，外匯儲備的增加為我國政府改變過去外匯限制政策奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，在國家開放發(fā)展戰(zhàn)略的支持下，我國政府開始不斷放松并下放外匯資金來源審查權(quán)限，并于2006年和2007年相繼取消了企業(yè)用匯額度和外匯資金來源審查兩項限制。通過對外匯資金流動限制的降低，實現(xiàn)了企業(yè)在跨國投資過程中資金限制的降低，促進(jìn)了企業(yè)用匯需求更加平穩(wěn)化、可控化，用匯動機(jī)更加理性化（李惠茹，蔣俊，2019）。

（三）投資管理體制從“嚴(yán)格”到“簡化”

如上文所述，1978年改革開放初期，我國開展境外投資的企業(yè)數(shù)量極少，并且這些企業(yè)多是基于實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目的而不是企業(yè)長期發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益，同時這些企業(yè)嚴(yán)重缺乏國外投資和經(jīng)營的相關(guān)經(jīng)驗。20世紀(jì)80年代中后期以后，我國政府根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化對中國企業(yè)對外投資的管理體制進(jìn)行了不斷改革，不斷放寬了企業(yè)在境外投資方面的限制，但總體來講，這一階段政府企業(yè)境外投資的審批管理制度相對比較嚴(yán)格，審批文件相對繁冗，審批程序相對復(fù)雜。同時政府的境外投資審批工作缺乏明確清晰的標(biāo)準(zhǔn)，對不同規(guī)模不同類型的企業(yè)對外投資審批工作往往會依據(jù)當(dāng)時國家間的政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展方略而采取不同的審批標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)在開展跨境經(jīng)營活動之前就面臨較大的不確定性。

2003年，商務(wù)部出臺的《關(guān)于做好境外投資審批試點工作有關(guān)問題的通知》（商合字[2003]16號）和《關(guān)于簡化境外加工貿(mào)易項目審批程序和下放權(quán)限有關(guān)問題的通知》（商合發(fā)[2003]126號）為核準(zhǔn)制的實施奠定了重要基礎(chǔ)（李惠茹，蔣俊，2019）。2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）文件出臺，標(biāo)志中國企業(yè)境外投資管理的核準(zhǔn)制正式出臺，但中國企業(yè)在一些領(lǐng)域的跨境投資仍需主管部門批準(zhǔn)，同年發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)地企業(yè)赴香港、澳門特別行政區(qū)投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項的規(guī)定》（商合發(fā)[2004]452號）和《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項的規(guī)定》（中華人民共和國商務(wù)部令2004年第16號）兩個文件使對外投資的核準(zhǔn)制正式取代了審批制。后續(xù)政府進(jìn)一步完善《境外投資管理辦法》并發(fā)布了《關(guān)于做好境外投資項目下放核準(zhǔn)權(quán)限工作的通知》（發(fā)改外資〔2011〕235號），在壓縮了企業(yè)境外投資核準(zhǔn)要求并簡化核準(zhǔn)程序的同時，也不斷下放項目核準(zhǔn)權(quán)限，降低了企業(yè)進(jìn)行跨國投資的門檻。由審批制轉(zhuǎn)為核準(zhǔn)制是中國對外投資管理制度的重要改革，契合了政府簡政放權(quán)以更好地發(fā)揮市場配置資源決定性作用的改革方向。

2013年國務(wù)院下發(fā)新的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2013年文本）》，規(guī)定除少數(shù)另有規(guī)定的行業(yè)外，政府對中國企業(yè)進(jìn)行境外投資活動一律以備案代替審批管理，實現(xiàn)了企業(yè)境外投資的管理方式由核準(zhǔn)制向備案制進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。2014年，商務(wù)部對2009年下發(fā)的《境外投資管理辦法》進(jìn)行修訂，減少了98.5%的核準(zhǔn)事項，確立了“備案為主，核準(zhǔn)為輔”的管理模式。2017年12月26日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《企業(yè)境外投資管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會令第11號)，取消項目信息報告制度和地方初審、轉(zhuǎn)報環(huán)節(jié)，放寬履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)最晚時限的要求，進(jìn)一步加大了“簡政放權(quán)”的力度，提高了行政管理效率（李惠茹，蔣俊，2019），形成了制度化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的企業(yè)跨國投資管理體制，為企業(yè)跨國投資活動提供了重要保障，也為新階段企業(yè)積極開展跨國投資提供了重要支持。

（四）境外投資監(jiān)管從“匱乏”到“規(guī)范”

過去我國對境外投資活動的監(jiān)管方式相對粗放，導(dǎo)致出現(xiàn)一些不合規(guī)甚至不合法的境外投資活動。事實上，對境外投資活動監(jiān)管的缺失不利于國內(nèi)企業(yè)對外投資效率提升和結(jié)構(gòu)改善。企業(yè)開展境外投資活動應(yīng)帶動國內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)能、優(yōu)質(zhì)裝備、適用技術(shù)輸出，提升我國技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)制造能力，彌補(bǔ)我國能源資源短缺，推動我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，但在相關(guān)監(jiān)管缺乏的情況下，部分企業(yè)僅是“為了投資而投資”（寧吉喆，2018），對實現(xiàn)上述目標(biāo)并無任何作用，更無益于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善和長期發(fā)展。

為了扭轉(zhuǎn)過去境外投資粗放式發(fā)展帶來的一系列負(fù)面影響并實現(xiàn)對外投資效率整體提高，從2016年起，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、國務(wù)院國資委等中國企業(yè)境外投資管理部門相繼出臺了一系列旨在加強(qiáng)對企業(yè)境外投資行為監(jiān)管的政策文件，包括國務(wù)院國資委發(fā)布的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》（國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第28號）和國家發(fā)展改革委發(fā)布的《企業(yè)境外投資管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會令第11號)等，這些文件的出臺標(biāo)志著政府對中國企業(yè)境外投資行為監(jiān)管進(jìn)入了一個新階段。通過構(gòu)建境外投資事前、事中和事后的全面監(jiān)管框架，確立了政府在引導(dǎo)企業(yè)對外投資活動中的角色定位，有效幫助企業(yè)調(diào)整對外投資的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，實現(xiàn)對外投資效率的整體提升和質(zhì)量的整體改善，使境外投資活動行為更加規(guī)范，風(fēng)險更加可控，可預(yù)期性更加穩(wěn)定（白天亮，2017）；也使企業(yè)的對外投資活動對我國乃至全球經(jīng)濟(jì)的正向溢出效應(yīng)更加顯著地發(fā)揮，從而推動中國乃至世界經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)改善和生產(chǎn)效率整體提高。

表2 國務(wù)院國資委境外投資監(jiān)管主要內(nèi)容

資料來源：作者根據(jù)公開資料整理。

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